摘要：我国属于土地资源相对短缺的国家，实行土地用途管制制度。介绍我国土地利用现状和土地政策，阐述土地分类标准，提出农业基本建设项目提高土地利用效率的几项措施，为合理使用土地、节约集约利用土地提供参考。
关键词：土地资源；土地用途管制制度；农业基本建设项目；土地利用效率；措施
中图分类号：Ｆ３０１．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：1674-1161（201５）１２-00７８-03
农业基本建设项目种类繁杂，主要包括种植业、畜牧业、渔业、农垦、农机、乡镇企业等行业项目，以及农业系统管理的科研教育、生态环保、农村能源、社会化服务、市场与信息、质量安全等建设项目。各类农业项目建设与建设用地都是息息相关的。土地是人类生产和生活不可缺少的资源。由于人口众多，我国的土地人均拥有量与世界上其他大国相比是较少的。在资源有限的情况下，要建设和发展，就必须十分珍惜、合理开发和利用土地资源。如何合理合法地利用短缺的土地资源，已成为相关管理部门和项目建设单位共同关注的问题。
１我国土地利用现状和土地用途管制制度
土地是承载人们从事生产和生活的空间，是不能增加的有限资源。合理利用和保护土地是人与自然和谐相处的重要体现。
１．１我国土地利用现状
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地、设施农用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服用地、住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。由国土资源部对外公布的《２００９中国国土资源公报》记载，截至２００８年底，我国的主要地类的使用面积为：耕地１．２２亿ｈｍ２，园地０．１２亿ｈｍ２，林地２．３６亿ｈｍ２，牧草地２．６２亿ｈｍ２，其他农用地０．２５亿ｈｍ２；居民点和独立工矿用地０．２７亿ｈｍ２，交通运输用地０．０２亿ｈｍ２，水利设施用地０．０４亿ｈｍ２；其余为未利用地。耕地面积降至近２０ａ的历史最低点。我国人口约占世界总人口的２０．０％，耕地面积占世界耕地总面积的９．５％左右，人均耕地面积不到世界人均水平的４７．０％，人均牧草地面积不到世界人均水平的４０．０％，人均林地面积不到世界人均水平的３０．０％，属于土地资源相对短缺的国家，可用于农业和建设的人均土地面积相当有限。特别是随着近几十年的经济发展，城市的面积迅速扩大，各种建设占地数量不断增多，使得农业用地特别是耕地的面积快速减少，建设用地与农业用地的矛盾越来越突出。
１．２土地用途管制制度
为了有效使用土地，我国以法律的形式对土地的归属和使用进行了界定。现行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）及《中华人民共和国土地管理法实施条例》是我国进行土地管理的基本依据。为了便于执行，颁布了国家标准《土地利用现状分类》。《土地法》规定我国实行“土地用途管制制度”，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。出台了多个文件对保护耕地做出规定，明确我国的耕地面积不能低于１．２０亿ｈｍ２（耕地红线），无论是十八大报告，还是“十三五”规划建议，都提出要坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。国家实行基本农田保护制度、占用耕地补偿制度、鼓励土地开发制度、闲置土地处置制度等。国家对土地资源利用实施计划管理，编制土地利用总体规划和土地利用年度计划。经过几年努力，政策实施略显成效，与２００８年相比，耕地面积稍有回升。由国土资源部对外公布的《２０１４中国国土资源公报》显示：截至２０１３年底，全国共有农用地６４６１６．８４万ｈｍ２（占比６８．１％），其中耕地１３５１６．３４万ｈｍ２，林地２５３２５．３９万ｈｍ２，牧草地２１９５１．３９万ｈｍ２；建设用地３７４５．６５万ｈｍ２（占比４．０％），其中城镇村及工矿用地３０６０．７３万ｈｍ２；其余为未利用地（占比２７．９％）。公报显示：２０１３年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积３５．４７万ｈｍ２；通过土地整治、农业结构调整等新增耕地３５．９６万ｈｍ２；年内净增加耕地面积０．４９万ｈｍ２。
２正确把握土地用途分类，合理使用土地
由于农业基本建设项目地域分布广泛、偏远、不集中，不便于管理和监督检查，加之有的项目单位对《土地法》及相关政策理解不深、把握不透，思想上重视不够，因此在项目实施时个别项目单位不顾国家法规和政策，我行我素，不按照国家土地用途分类标准执行，造成单项工程用地类型出现错误的情况时有发生。例如，有的项目单位为了使用方便，将砖混结构的组培室、检验室、工具房、苗木储藏室等建筑物建设在耕地上，这样造成的后果是强拆或补办农转非指标迟迟得不到批复，最终浪费资金、延误进度，影响项目竣工验收。农业基本建设项目是指全部或部分使用农业主管部门管理的基本建设投资，以扩大生产能力或新增工程效益、保障农业可持续发展等为主要目的而实施的新建、改扩建和迁建项目。农业基本建设项目工程建设内容包括农业建筑工程和农业田间工程。常见的农业田间工程是指为保障农业生产或服务而在农用土地上修建的工程设施，其单项工程主要包括：土地整理、土壤改良，水源工程、灌溉工程、排水工程，田间道路、桥涵、防护林网、围栏，田间供电，种植圃、大棚、网室，晒场，以及雨水蓄积利用等其他构筑物工程。农业田间工程用地类型比较简单明了，应规划建设在相应类别的农用地上，一般不容易出现错误。农业建筑工程的用地类型要根据国家标准《土地利用现状分类》视不同情况区别对待。常见的农业建筑工程的单项工程主要包括：温室、畜禽舍、孵化厅、育苗车间、种质资源库等主体工程，消毒室、兽医实验室、库房、饲料加工间等辅助工程，以及场区供水工程、供电工程、道路和绿化工程等场区配套工程。其中，温室、畜禽舍、孵化厅、育苗车间等主体工程及其相应附属建筑物的用地类型应为农用地中的设施农用地，不应占用农用地中的耕地、林地、草地园地等类型农用地；但是临时性水稻育秧大棚的用地类型可为农用地中的水田；种质资源库及其相应附属建筑物的用地类型应视建设单位及种质类别情况而定，其项目建设单位通常为农业科研单位或大型种子公司，用地类型通常为农业科研用地或工业用地，应避免占用农用地。
３节约集约利用土地，提高土地利用效率
我国正处在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的快速发展阶段，用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地进一步增长；建设新农村还需要一定规模的新增建设用地。但是随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限。农业基本建设项目应当从以下几方面节约利用土地，提高土地利用效率。
３．１充分利用存量建设用地，尽量控制新征建设用地
在满足环保、安全以及农业基本建设项目基本要求的前提下，项目选址宜尽量靠近居民点、工业区等建设用地聚集区。尽量利用存量建设用地，不仅可以减少对耕地等农用地的占用，还可以充分利用已有的公共基础设施，减少项目配套设施的再投资。
３．２优化布局，减少农业基本建设项目对农用地的占用
农业基本建设项目用地规模的确定应严格遵循土地、规划、农业、环保等行业标准，用地规模应与生产工艺、项目规模相匹配，不宜盲目求大、圈地占地。应严格控制建设用地标准，促进土地节约集约利用。农业基本建设项目必须占用一定量的土地时，应严格按照现行标准，进一步完善工程技术方案，优化平面布局，采取以下措施减少工程建设占用土地，尤其是农用地。一是尽量利用原有建筑物或构筑物，通过改造利旧使其继续发挥作用，既可以减少投资，又可以减少新建工程占用土地。二是新建工程必须将节约集约利用土地的理念运用到规划设计和建设当中，以达到节约土地、减量用地的目的。在日光温室、连栋温室建设项目中，既不能想当然加大温室间距而盲目占地、浪费土地资源，也不能为了增加温室数量刻意减小温室间距而影响农业生产。温室的平面布局要严格执行《日光温室建设标准》《连栋温室建设标准》，使温室间距科学合理。在猪场、牛场、鸡场等畜禽场项目的建设中，平面布局应严格按照《种猪场建设标准》《标准化规模养猪场建设规范》《集约化养猪场建设标准》等畜禽场标准规范执行。规划时除了考虑将各种建筑物按照生产工艺流程和不同卫生防疫要求进行合理分区外，还应当采取措施尽量减少占地。例如，将性能相近的建筑物合并，或采用多层的辅助生产建筑及管理、生活建筑。在田间工程项目中要严格执行《高标准农田建设标准》《土地开发整理项目规划设计规范》，合理规划、精确计算田间工程占地面积，避免不必要的土地浪费。例如，田间道路宽度、路网密度要根据项目区农业生产需求进行规划；沟渠的规格尽可能与排水和灌溉的流量要求一致；道路带边沟的成套布置可以节约一部分工程占地；沟渠在过水断面确定且工程条件允许的前提条件下，其高度尽可能取较大值，宽度尽可能取较小值，以减少工程占地。农业项目应当加强土地法规政策的宣传，加强对违反土地管理法律法规行为的监督检查。根据“一要吃饭，二要建设”的原则，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，强化节约利用土地理念，健全法制，执行最严格的土地管理制度。
参考文献
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［２］钱海滨，薛永森，田彦军．土地资源合理利用评价研究综述［Ｊ］．中国土地科学，２００１（２）：１４－１９．
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作者：刘清华 单位：辽宁省农业工程项目建设服务中心
