一、Ppp模式在我国的发展现状与含义
Ppp的特征主要有：1.双方是伙伴关系。公共部门与私人部门之间是平等的合作伙伴，通过协商来确定双方的诸多合作事宜。2.双方存在利益共享。Ppp项目不是纯粹的公益项目，私人部门参与Ppp项目的动机在于盈利，没有利益的分配，私人部门就没有参加项目的动机。双方在平等的基础上协商利润的分配，3.双方风险分担。风险分担也是利益共享的必然要求，也是伙伴关系的表现。Ppp项目通常投入大，会经历政府部门官员的多次更迭，加之具有为社会提供公共服务或公共产品的功能，通常涉及投资者、政府、公众等多方利益，风险需要双方共同承担。
二、我国污染防治法律制度的不足
我国污染防治法律制度还不完善，首先表现为政府在污染防治过程中是绝对的主导力量，社会参与不足；其次表现为市场调节手段薄弱，主要依赖单一行政手段。
（一）污染防治主要是政府的责任，社会力量参与不足
以从这些规定可以看出在我国政府作为环境这种公共服务的主要提供者，承担了绝大部分的污染防治项目的投资建设、运营管理、监督执法、信息披露等责任。虽然政府应该对所在区域内的总体环境质量负责，但一方面对环境的保护与对污染的防治涉及到多种环境因素，更是涉及到社会的方方面面，应该是整个社会的责任，政府只是组织者、推动者、监督者，另一方面政府也不应对公共服务大包大揽，垄断公共服务的提供，阻碍民间力量的进入。况且许多污染防治项目投入巨大，比如长三角、珠三角地区黑臭河水的治理成本每公里约为2000万至4500万，包括污染源治理、截污、污水处理厂建设等，周期长、投入大、环节多而复杂，单靠地方政府投入压力大、风险大，效率低。同时地方基层政府受到技术、人才等条件制约，对工程建设管理水平低，投资与治理效果不成正比。另一方面，民间资本充足，不少企业都希望能进入公共服务领域。这些企业拥有充足的资金、技术、人才和优秀的大量运营管理经验，绩效考核体系，相比于政府拥有更高的效率。
（二）手段比较单一，重行政强制，缺少市场化手段，难以调动污染企业防治污染的积极性
“在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施”。执法手段主要是以罚款、责令停止违法行为、责令关闭等行政法律手段为主，缺乏指导、协议等非强力手段、市场手段。一方面不利于调动污染排放主体参与减排、治污的积极性，并把污染防治与经济发展完全对立起来，比如关停污染企业会使大量工人失业，导致不必要的利益冲突，无形中加大了污染防治与环境保护的难度。同时，也使得行政执法成本居高不下，环境资源的公共物品属性以及经济活动的外部性等原因的客观存在，决定了通过市场机制能更有效、更低成本的控制与防治污染，充分利用兼备法律效力和调控经济功能的手段加强污染防治，是未来污染防治法律制度的完善方向。
三、Ppp模式对我国污染防治法律制度的完善
在污染防治方面，包括消极经济刺激手段和积极经济促进手段在内的经济刺激成本更低，效果更明显。污染防治领域的市场机制很多，典型的有环境保险、排污权交易等，Ppp模式在我国污染防治领域虽然目前运用相对较少，未来却有更大的发展空间。该模式与我国污染防治法律体系相结合，有望成为解决我国空气、水、固体废弃物等污染防治问题的重要机制。借助Ppp模式的推广，对我国污染防治法律制度的完善应主要着重在以下几个方面：
（一）为了更好的贯彻落实污染防治法，要通过Ppp模式引入私人投资者，减轻政府在污染防治领域的资金压力和风险
私人部门拥有更多的资金及融资渠道，并在技术、运营管理、风险控制等方面积累了公共部门所不具有的经验，积极引导私人部门参与污染防治，建立私人部门与公共部门平等合作的Ppp模式，可以避免地方政府特别是基层政府因缺乏资金、技术设备等条件无法落实贯彻污染防治法。以土壤污染防治为例，土地污染具有面积大、程度不一的特点，对其防治需要很高的技术和工艺，不论是物理治理方法，还是化学修复方法、生物修复方法，都不理想，要么成本极高，要么副作用明显，容易引起土壤质量下降，或者见效慢耗时长，国内对土壤治理研究的投入也受到政府资金投入不足的制约。典型的如贵州万山特区，仅仅修复4700多亩受污染土地就需要投入20多亿元，对经济并不发达的贵州来说，单靠财政出资治理土壤污染并不现实。而就全国而言，我国需要治理修复的耕地面积约为20万平方公里，需要的资金保守估计为6万亿，而“十二五”期间计划安排投入的资金只有300亿，资金缺口极大。可以说，单靠政府公共部门来推进污染防治工作，速度慢效率低成本高，结果就是污染防治法得不到贯彻落实。通过ppp模式引入私人部门的资金、管理技术人才参与到污染防治中来，调动整个社会的资源，可以有效弥补政府在污染防治方面的不足。
（二）借助Ppp模式的经济激励作用，完善污染防治执法手段，调动排污企业参与污染防治的积极性
目前我国污染防治法的执法手段单一，主要是具有强制性的行政命令和处罚，缺少具有可操作性的经济奖励制度，经济激励手段在污染防治法律制度中的作用还没有被重视。我国的污染防治工作一向由政府行政部门主导，相关法律规定的措施也以行政惩罚为主，包括行政罚款、限期整改、关停污染严重的企业等，重惩罚轻激励，这样就极易把污染防治与经济发展对立起来，把公众环境利益与企业经济利益对立起来。在我们的印象中环境保护及污染防治通常与经济发展相互矛盾，加强污染防治的执法会影响经济发展，不利于就业、财政税收等的增加。而国外的经验则表明，采用Ppp模式建设、运营公共项目，可以现实环境改善、增加就业、增加政府税收等综合社会福利的提高。根据《加拿大Ppp十年经济影响评估报告》在2003至2013年间，包括环境保护与污染防治在内的121个Ppp项目在建设、运营、维护阶段为社会增加了52万个就业岗位，带动GDP增加480亿美元，提高经济产出920亿美元，增加政府税收75亿美元，产生了良好的经济与社会效益。可以看出，污染防治领域的Ppp项目能够有效消除环境保护与经济发展之间的对立，吸引包括排污企业在内的更多社会资本参与污染防治项目。在Ppp模式中强调了利益共享，通过政府提供的财政、税收、金融、土地等政策优惠，加上后期运营、维护等经营活动，参与企业能够获得相当的利益回报。相比之下，这样的经济手段比简单的行政罚款、限期整改的手段更能排污企业减少排污、积极参与污染治理的积极性。
（三）借助Ppp模式在管理与运营方面的作用，革新污染防治项目管理方式
我国目前的污染防治规划及执法主要由行政部门负责，在实际过程中极易都到当地经济政策的影响。在许多地方环保部门必须服从当地经济建设的大局，其角色被扭曲，更多的是帮助污染企业合理落地而对企业污染视而不见，只有在发生严重环境污染事故后才会进行运动式的执法。而Ppp模式要求法治化和契约精神，以具有法律效力的协议约束政府公共部门和私人部门的行为，可以有效避免地方政策对污染防治项目的干预。在Ppp模式中，公共部门与私人部门以平等的身份建立合作伙伴关系而不是行政上的上下级关系，并且以双方就具体项目或事项签订的合同为基础，在法律层面上对公共部门与私营部门在污染防治项目中承担的义务、责任和风险进行明确界定，可以有效避免基层地方政府对污染防治项目的不当干预，减少因政府官员更换和当地经济发展政策变动对污染防治工作的冲击。
四、总结
目前我国还没有法律层面的关于Ppp模式的统一规范，只有行政部门为推广Ppp模式出台的文件，而这对于Ppp模式的健康发展来说是远远不够的。一方面，污染防治领域Ppp模式的推进需要法治的保障，另一方面污染防治法律制度的完善也离不开Ppp模式的引入。在国家大力推广Ppp模式的背景下，加快污染防治领域Ppp模式的发展，对完善我国污染防治工作意义重大。
作者：贾纪立
