一、义务教育阶段择校行为显现的几个特点
（一）择校难度越来越大，择校付出的成本（不仅包括经济成本）越来越高
在调查中发现，政府加大对择校行为的治理力度，采取了多中心治理的一系列措施，对其进行越来越严格的控制，而优质教育资源又不可能迅速变得充裕，受多种主客观因素影响，社会公众对择校的需求依然非常强烈，这就造成了择校难度增大，而择校者为此而付出的代价也越来越高，这不仅包括付出的经济成本，还包括为此而动用的社会资源，投入各类的人力、物力。经调查了解，择校费是按照政府相关部门规定，确定收取标准，并非“以质论价，随行就市”的市场行为，G市一般为1万元。但是“按照经济学的一般原理，当价格受到管制后，就会激励对优质教育的‘过度’需求，这时，价格之外的因素就会替代价格成为机会获得的关键”[1]。择校家长除了需要支付择校费以外,部分家长或家长所在的单位还要支付给学校形式多样的赞助费、共建费、捐资、助学费等，而这些都是在动用了相当的社会资源，征得学校同意之后“自愿”承担的费用。在访谈中也发现了一个值得深思的现象，就是在已经发生择校行为的群体中，相当数量的家长认为：支付择校费等各类额外费用，是值得的，并且表示这不会对家庭的经济构成负担。当然也有个别家长认为家庭经济条件妨碍了择校。被访者普遍认为实施择校行为的大多数是社会、经济地位比较高，受教育程度比较高的家庭（当然，这一结论有待实证）。部分被访者也谈到，即便是付出了高昂的代价，最终也只有少数人实现择校目标。
（二）择校行为指向相对单一，主要集中在城市中心少数学校
调查中发现，G市择校行为主要集中在中心城区少数几所初中和小学。以某城区为例，该区共有小学25所，初中13所。数据统计显示，择校行为主要发生在位于重要机关、企事业单位比较集中的核心城区的4所小学和2所初中，择校生比例都达40%以上，择校人数占全区择校人数的82.5%，这几所学校办学条件较好、社会声誉高、教育质量高，尤其是这4所小学对口升入这2所初中，毕业生升入重点高中比例较高，成为一条优质教育“链条”，强烈地吸引了众多择校者（见图1）。
（三）择校者普遍反映得到较高的教育收益
访谈中，如愿实现择校的家长普遍认为：功夫不负有心人，“钱”没有白花。一是择校生享受到了优质的教育资源，学业成绩、综合素质等方面的发展优于原学区其他同龄学生；二是择校生交往到“层次”较高的同学，情绪发展积极，自信心增强；三是择校生家长有自豪感，虚荣心获得一定程度的满足[2]。择校者的个体理性引发了集体的不理性，即使择校会对社会带来许多不利影响，许多社会媒体对此不断进行口诛笔伐，但集体的非理性仍然造成了“择校热”的不断升温。无论是择校成功的还是未择校或择校未成功的被访者，大部分对择校行为表示理解并支持个体对教育作出的自由选择。
（四）与择校相对应的“择教”现象越来越普遍
调查中发现，即使已经实现了择校愿望，获取体制内优质教育资源的学生，大部分也会在家长的安排下参加课外辅导班和聘请家教。政府治理中小学生负担过重，禁止举办校内辅导班，却促成了校外（有些甚至就是本校教师举办的）择教行为的盛行。据零点公司2015年3月全国“两会”期间公布的调查结果显示，我国一线城市“择教”费用已经占到家庭总支出的37.3%，普遍出现这一现象的原因，如文东茅所言：“由于高中阶段和高等教育阶段在政策上就属于择校入学，而在基础教育阶段甚至从幼儿园开始，学生不是在学校之间‘择校’，就在培训市场‘择教’，因此，可以说我国已经出现了所有学生都以不同形式择校的‘全员择校’现象。”[3]再进一步假设，如果教育发展均衡了，学生不用去择校了，但却一定会去校外择教，这也是事实上的一种择校。
二、政府治理择校行为的策略内涵
从2001年以来，G市不断加强对义务教育阶段择校行为的治理，采取了一系列的措施，努力实现政府、社会和市场的互动，逐步实现由以政府为核心的单中心治理模式向政府、市民社会和市场多中心治理模式的转变。
（一）实现多中心治理，推进学校均衡发展
从“十五”计划开始，G市一方面提高基础教育管理层次和义务教育普及水平；另一方面培植政府以外“第三部门”的作用，发挥市民社会对公共教育的支持，大力扶持薄弱、民办学校发展，缩小校际差距。多中心治理推进教育均衡发展，从源头上治理择校行为。其策略的核心内容包括：一是大力培植市民社会对公共教育的支持，促进办学体制改革。G市采取积极有效措施，加强教育财政转移支付，培植“第三部门”参与治理公共教育、义务教育，大力扶持民办教育的发展。民办学校投资者可以取得合理回报，并与公办学校享受同等政策；优质公办学校可以与企业或民间资本采取股份制等多种形式进行合作办学；民办学校教师在专业技术职务任职资格评定、评先奖励、继续教育等方面，与公办学校教师享有同等待遇，并可以进行双向交流；扩大优质教育资源的辐射力，利用名校效应，开展强校与弱校之间联合办学，推动强校的集团化、连锁化、名校办民校等办学模式的发展。二是加快教育人事制度改革，合理配置师资力量。G市加大教育人事制度改革力度，实施教师交流制度，建立了集团内交流和城镇中小学教师及新聘用教师到乡村任教服务期制度；在义务教育阶段实行区域内教师交流制度，对在同一所学校工作满6年的教师进行校际间或集团内各校区交流，推动城乡教师对口支援、交流的制度化、规范化；鼓励教师跨校互聘兼课（兼职），形成教师柔性流动机制，推进高水平教师资源的共享，进一步规范教师行为，将“名师工程”、特级教师、教学能手、优质课获得者和高级教师作为管理重点，遏制有偿家教。三是推进标准化建设，合理配置基础设施。G市制定义务教育阶段市级规范化学校评估标准和实施细则，对办学条件、学校管理等方面提出明确的标准。“十一五”期间全市财政性教育投入占全市国民生产总值的4%以上，年递增25%以上，用于扩大优质教育资源总量，教育投资效益明显提高，义务教育整体办学条件得到显著提升。在义务教育阶段取消重点学校制度，代之以标准校建设，较好地解决了部分学校基础设施条件薄弱问题，义务教育基础建设标准化程度日益提高[4]。从“十一五”开始到2012年，基本完成了全市924所中小学的标准化建设任务，全市中小学教学设备全部达到“完全配置”标准，基本实现了城乡学校教育设施的无差别配置。四是加强治理“乱收费”，提高义务教育的公益性。1990年以来，G市在义务教育收费方面严格执行国家规定的“一费制”，多次制发有关政策规定，规范义务教育的收费行为。聘请学生家长、人大代表、政协委员、新闻记者等各界人士作为“监督员”，定期听取对教育行风建设，特别是教育收费工作的意见和建议。早在2006年，G市多个部门就联合下发《G市教育乱收费行为责任追究制度(试行)》，建立健全教育收费领导责任制,进一步规范教育收费，深入治理和严肃查纠各种乱收费行为,促进教育事业健康发展。从2006年开始，G市在全市范围内全面推行义务教育免除杂费制度，2008年推行免除农村义务教育阶段学校寄宿生住宿费和书本、作业本费。截止到2013年底，全市适龄儿童入学率、小学毕业生升学率、小学在校生巩固率全部达到100%，初中在校生巩固率达99.06%，义务教育的保障水平进一步提高，有效提升了公益性和均衡性。
（二）努力实现入学机会分配均衡，有效控制择校行为
不同学校的升学率差异是影响学生择校的最根本的原因。在当前择校愿望依然非常强烈的客观情况下，G市出台了一系列策略方案，对择校行为进行控制和疏导。按照1986年国家颁布的《义务教育法》第九条规定，G市坚持义务教育阶段按居住地免试就近入学，并逐步淡化户籍色彩，严格控制择校。从2001年开始，出台较为强硬的措施治理择校行为，取得一些成效。特别是从2006年起，连续几年出台了具有“重大改革内容”的《中小学招生工作意见》。2013年，对择校生问题又做出了新的规定。其核心策略就是：希望用制度的约束，让择校者付出更大代价，从而进一步遏制择校。这一政策的变化主要体现在以下几个方面：（1）自2009年起，凡初中阶段(2006年入学)择校生中考不享受中考指标生和推荐生待遇。（2）自2008年起，小学阶段择校生在中考时，同初中阶段的择校生一样，一律不享受指标生和推荐生待遇。（3）从2006年至2008年，11所高中试点学校中考指标生分配数额由原来计划内招生总数的65%扩大到75%，每年递增5%。自2011年起这一比例扩大到80%。（4）各个中小学必须严格按照政府划定的学区进行招生，严禁违规跨区域、跨学区招生，出现违规违纪的初中学校，将视情节轻重，在当年度中考指标生分配中扣除5%至10%指标生分配数额。（5）从2016年开始，高中阶段学校招生中实行“将普通高中学校招生计划全部分配到初中学校”，即自2013年起新入学的初中一年级学生是新政策实行后的首批学生。（6）各招生学校在中考录取中，按照择优录取的原则，先录取计划内的指标生，再录取计划内的统招生。（7）严控学校班额，小学、初中、高中阶段的班额上限由2006年的54人、60人、60人，变为45人、50人、56人。[5]
三、治理对择校行为产生的影响
G市采取的一系列治理择校的行为策略，究竟产生了怎样的效果呢？
（一）择校生占在校生的比例出现了逐年减少的趋势
从2009年至2013年，G市中心城区小学择校生占在校生的比例下降了10%以上，特别是2009年颁布新的《中小学招生意见》后，当年成功择校人数骤降，2010年发生小幅反弹，但是总体呈现下降趋势（见图2）[6]。
（二）社会公众对治理择校行为的招生制度改革的态度呈现两极分化
近年来，G市采取的较为强硬的治理择校行为的义务教育招生制度的改革，其内容包括入学机会分配（重新调整划分学区）、严格程序、明确标准，提高放弃就近入学机会、自主选择教育的代价等，在社会公众中产生了怎样的反响呢？在访谈中发现，对待治理择校行为的制度改革，实现择校意愿者和未择校者的评价差异较大。已择校者对择校行为表现出强烈偏好，在主张实施更为宽松的择校政策的同时，对政府严格的择校费管制表示赞许，但对未预置足够的过渡时间而严格控制择校行为的中考政策表示强烈不满，并采取了群体性过激抗争行为；未择校者（包括择校意愿未实现者）对严格把握招生程序、标准和严格管制择校行为呈现出强烈偏好，主张提高择校成本、扶持薄弱学校，实现真正意义的教育公平，特别是入学机会的公平。二者都对政府实现教育发展均衡、扩大优质教育资源的策略表示满意，但对政府大力扶持发展民办教育的政策和体制外择校认识不一。
（三）实现择校的方式日趋多元化
由于G市较为刚性治理择校行为的策略，以及教育公平理念的盛行，迫使实现择校意愿的方式逐渐公开、透明、程序化、标准化，并非某些人想象的“以钱择校、以权择校”的单一模式。择校方式多元化在一个侧面反映了教育制度安排的进步。G市择校者主要通过六种方式实现择校意愿，按所占比例依次为共建单位（合作办学）、就近购房租房迁户、优秀生、捐资或其他突出贡献、拥军、系统内单位六种主要方式（见图3）[7]。值得关注的是，2013年G市明确了“将普通高中学校招生计划全部分配到初中学校”的时间表以后，以“就近购房租房迁户”方式择校（或者说是“避免择校”）的比例明显增加，这就进一步拉高了“学区房”的价格，其“负外部性”不容小觑。2015年，中国之声“全国”两会特别节目《直通北上广》也关注了这一现象，它引用的“零点”调查数据显示，北上广一线城市受访家长中，46.8%愿意购买或者租住学区房，而55.9%的已经和即将成为家长的90后年轻人，表示愿意为教育而购买或租住学区房。
（四）择校分布范围不断扩大，择校行为发生在社会各个阶层
在调查中发现，在众多择校的群体中不仅有经济条件和社会地位较好的私营企业主、经理人员、国家和社会管理者家庭（主要以父亲职业认定）[8]，许多一般收入人群甚至部分低收入、务农和城乡无业、失业家庭也加入到择校的行列。择校群体与未择校群体并不存在所谓的“阶层”分化，某些刻意将二者对立起来的言论，缺乏事实和理论依据，并不利于矛盾的化解。择校的原因除了为给子女提供更好的教育机会以外，还有工作迁移（包括进城务工）、流动等因素。接受访谈的绝大部分择校者认为择校费用对家庭经济没有构成负担，而且择校未成功的家长也大多反映：多交点钱让“择”也行（但这并不排除家庭经济能力对择校行为的影响）。G市对择校费的管制、从众心理以及社会公众对优质教育重要性认识程度的提高和居民经济承受能力的增强，促使择校分布范围不断扩大（见图4）[9]。
四、分析与讨论
（一）对择校行为的认识
“择校通常是指放弃政府已有的教育安排而自行选择其它学校就读的行为”[10]。择校行为是全世界范围义务教育阶段一种较为普遍的教育现象，它有着复杂、深层的经济、社会原因。(1)择校行为体现了学生和家长的教育选择愿望，其与国家的免试、就近入学政策是相违背的，但却并不违反法律。这是家长和学生应有的权利，家长有为子女选择优质教育的权力和责任，学生有为自己的兴趣、特点和需要等选择更适合教育的权力和自由。因此，择校行为体现了社会公众对教育公平的追求，是我国义务教育发展到一定阶段的产物。(2)在任何国家，优质教育资源都是短缺的，充裕与均衡只是相对的、暂时的。教育发展不均衡时，学生和家长会“以钱择校、以权择校、以分择校、以需择校”；但是如果教育资源均衡了，学生一定会去校外补课，这是另一种择校或者叫“择教”，二者都是典型的个人理性引发集体不理性。因此，彻底地消亡择校行为是不现实的，也是不可能的，择校是永恒的。(3)择校是促进公立学校的竞争和改革，以提高教育质量的有效措施，体现了学生权利和政府责任的关系，满足了不同类型的合理需求，对教育公平是更好的促进，是公共教育体制重构的重要政策思路之一。[11]
（二）对治理择校行为的认识
治理择校行为应逐步由以政府为核心的单中心治理模式向政府、市民社会和市场的多中心治理模式转变，努力实现政府主导下的三维互动。(1)治理择校行为要考虑义务教育产品生产的市场化趋势，这是多中心治理的重要思路之一。义务教育具有公益性，又具有私益性，但是义务教育既非纯公共产品，又非私人产品，可以称其为一种准公共产品，这已为公共产品的研究所证明。为实现义务教育的均衡发展，在一定的框架内推动公共产品生产者的多元化，扶持民营教育的发展和扩张，为消费者提供各式各样的优质教育资源，以此消解择校带来的巨大社会压力，是完全可行的政策选择。(2)治理择校行为要充分发挥公民社会，即第三部门的作用。公民社会是“所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等”。[12]实现公共教育的多组织提供与生产，可以更高层次地满足消费者与使用者在可替代与多元化公共教育资源中的自由选择。(3)治理择校行为不仅要有“就近免试入学”的宏观政策阐述和终极目标定位，更重要的是要有过程性的目标和策略。充分认识优质教育资源配置的特殊性，研究制定社会公众普遍认同的“优质教育入学规则”,管制与疏导并重，调控择校过程，规范择校秩序，通过有效的制度安排，推进公办学校、私立学校、合作办学等多样化优质资源扩张，把择校行为平衡在一定的范围和规模之内，最大限度地实现集体理性。
（三）对G市治理择校行为的认识
G市通过一系列治理择校行为的制度安排，使义务教育阶段择校现象在一定范围内得到了缓解。遏制择校的政策迎合了这样一种观点：择校特别是择校收费违反了教育公平的原则，助长了教育领域的腐败问题，转嫁了教育成本，增加了家长的负担，必须恪守义务教育“免收学费”“就近入学”“平等受教育”的原则。而另一部分人对这种处心积虑遏制择校的政策产生了更为理性和深刻的质疑：“一是强制性就近入学会导致教育机会不均等；二是即使完全杜绝择校，仍不能获得真正的教育公平”。文东茅通过大规模实证调查发现：“在‘就近入学’情况下，优质教育机会的分配并不是随机和平均的，弱势群体仍然处于不利处境。造成这一现象的原因可能主要有二：第一，由于历史发展、地域环境等原因，城市优质学校的分布是不均匀的，优势群体所居住的区域通常各种自然、人文环境较好，拥有更多的教育资源，能吸引更好的教师，而弱势群体所居住区域则没有这种优势，所在区域附近学校质量较差，因而通过‘就近入学’而就读优质学校的机会较低。第二，在就近入学或电脑派位政策约束下，如果被分派到薄弱学校，优势群体可以通过付费择校或就读民办学校等方式放弃就近入学机会，而弱势群体往往只能被动地接受安排。如此一来，在薄弱学校就读的弱势群体子女比例自然会相对更高。”择校禁而不止反映了家长对优质教育资源的追求。因此，可以通过市场机制合理配置资源，既满足了市场追求优质教育资源的愿望，又在一定程度上弥补了国家对教育投入的不足。对于教育选择的合理性、现实性应当充分予以理解，尊重教育选择的自由。如果一味采取遏制的措施，就会消耗掉大量的教育资源，降低教育效率，从而也不会实现真正意义上的教育公平和自由[13]。G市的治理择校行为的策略，在短期内缓解了择校带来的一些负面效应，但是并不能提供制度化的机制。多中心治理推进教育均衡发展的长效机制，还没有奏效就迅速推行强硬的遏制择校的措施，特别是缺乏全面的疏导制度安排和足够的入学时间预置以及对择校生歧视性的中考政策，限制了热点初中优秀择校生平等选择优质高中的机会，从而饱受诟病，引发了群体性上访事件以及一系列的社会矛盾和问题，这与改革初衷存在较大偏差。因而，治理择校行为应从更广的维度确立政府、市民社会、市场三维框架下的政策策略，在教育权利、教育过程和教育结果几方面把握教育公平、提高教育效率、激发教育自由。
五、几点政策建议
（一）治标之策
一是公示招生程序、招生标准、招生信息、招生名额。建议对于申请择校者多的“热门优质”学校，可采取公开摇号的方式：即根据实际教育资源，严格控制择校名额、班额，在满足本学区适龄学生入学要求的前提下，如果有富余名额，可以对学区外的学生采取公开“抽奖”的方式录取择校者；对特长生、优秀生的录取，要制定严格的、可操作的标准，并张榜予以公布，必要时可进行公开听证予以确定。二是尽可能以一个完整的义务教育阶段（现行为九年）为周期，推行具有“重大改革内容”的、针对择校生的中考政策调整，保持政策的相对稳定性和连续性，最大限度地避免引发群体性过激行为及其他重大社会矛盾和问题。预留出足够的过渡时间，使已经即成事实的择校者在现行政策框架内完成义务教育，特别是带有歧视性的中考招生政策，应慎重把握执行时间表，使试图择校者也有充分的时间作出权衡。在重大改革政策出台之前，充分进行调查研究，必要时召开听证会，尊重教育发展的客观规律，转变年年都出“新政策”的急功近利观念，摒弃“有权就是任性”的惯性思维。三是规范择校费收取行为。严格执行择校费收取标准，不得擅自提高标准或增加其他名目繁多的收费项目。加强对择校过程中乱收费行为的治理力度，强化社会监督。四是规范择校费管理使用。建议建立择校费统一管理机构（由教育主管部门或建立一个择校费专项基金），统筹安排择校费的使用，按择入学生数和班额数向学校拨付部分择校费，大部分用于扶持薄弱学校发展；建立择校费收取总额、支出情况公示制度；开展择校收费专项检查，对择校费收入、支出情况进行审计。
（二）中期策略
一是全面完成中小学标准化建设。不断加大教育投入，特别是引进多元化社会资本投入，加大对薄弱学校和一般学校的投入，尽快实现市内校际和城乡学校教育设施的无差异配置。二是广泛开展重点名校对口帮扶薄弱学校的活动。在城区突破“以区为主”的义务教育管理体制，借力旧城改造和拓展城市发展空间，通过联合办学、集团化办学、教育联盟、兼并重组、名校托管以及名师和优秀教育管理人员交流等方式，整合教育资源，逐步实现名优教师和管理资源的共享，实现优质教育的良性扩张和校际间办学水平的高位均衡。三是积极开展特色教育、特色办学，满足学生多样化的就学需求。鼓励公办学校和民办学校在完成义务教育基本教学任务的前提下，参与兴办各类专业学校、特长小班等，使学生有机会结合自己的兴趣、偏好在不同特点的学校之间进行自由选择，更好地促进学生的个性化发展。四是正确引导家长和学生在不同特点学校之间进行理性选择。加强驻区招生宣传，让家长充分了解不同学校的突出特色，弱化对所谓“好学校”的盲目追捧心理，全面把握不同学校的教育质量，根据孩子志趣、家庭情况、地域特点等理性选择就读学校。五是加快义务教育事权及相关配套制度改革。科学划分各级政府的义务教育事权，并合理配置相应的财权，建立和完善义务教育转移支付制度，保障义务教育特别是欠发达地区和薄弱学校的投入，解决义务教育投入低重心化的问题；改革预算制度，彻底根除学校的牟利动机，废除教师结构性工资，实行岗位工资制度。
（三）治本之策
一是区分公共教育的提供者与生产者，改变“财政资助、政府管理”的公立教育制度，构建政府、市民社会、市场多中心治理义务教育新格局，积极培植“第三部门”参与治理义务教育的广度和深度，实现“放权、择校、收费、自治”等教育提供形式，推进公共教育多元投入、多元生产、多元供给，满足多元化的需要，优化资源配置，培养社会共同价值，促进教育公平与均衡发展。二是按照《民办教育促进法》的规定，大力发展民办学校，鼓励社会资金进入教育领域，以民办公助、公办民营、名校办民校、出售学校、后勤社会化、转制学校、股份制、教育券等多种形式扩大优质教育资源的整合，促进民办教育发展，提高民办教育办学质量。三是提升教育的公益性和均衡性，实现公共教育质与量的辩证统一，形成民办、公办、补习教育的生产链、供给链，做到各行其道，各负其责，彻底消解择校行为带来的“负外部性”。
作者：菅娉娉 史宏捷 单位：济南职业学院 北京大学
