为保障国家生态安全,促进牧区牧业发展和牧民增收,2010年10月12日,国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制。草原生态保护补助奖励机制是对草原生态保护和牧业生产的财政补贴政策,具有重要的经济价值和社会价值。草原生态保护补助奖励机制的政策目标内含了经济法的价值目标,需要法律的支持,规范和加强草原生态保护的公共投入和补贴力度,对于长久有效地实现国家生态安全和区域协调发展具有重要意义。笔者以公平分享国民经济发展成果为视野,解析了草原生态保护补助奖励机制中经济法价值目标,探讨了有效实施草原生态保护补助奖励机制的法律保障,以期为促进区域协调发展、构建和谐社会作出贡献。
1草原生态保护补助奖励机制的政策目标
1.1保障国家生态安全
我国共有2•876亿hm2可利用草原,但草原退化现象比较严重,内蒙古草原6359万hm2可利用草地面积中的3867万hm2沙化、退化,约占60%;其中,呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原分别沙化、退化23%和41%,鄂尔多斯草原沙化、退化68%以上[1]。草原生态的不可持续性造成环境不可持续性,要求改变目前牧民的生产方式。良好的生态环境在特定的时空范围内是稀缺资源,生态环境保护是政府的重要目标。中央政府决定,从2011年起,在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区),全面建立草原生态保护补助奖励机制[2]。草原生态保护补助奖励机制具体措施:一是实施禁牧补助,对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原,实行禁牧封育,中央财政按90元/hm2的标准给予补助;二是实施草畜平衡奖励,对禁牧区域以外的可利用草原,在核定合理载畜量的基础上,中央财政按22.5元/hm2的标准对未超载放牧的牧民给予奖励[2]。草原生态保护补助奖励机制的政策目标之一是保护草原生态环境,保障国家生态安全。
1.2提高牧民收入
牧民就业渠道单一,生产和生活成本高,收入积累缓慢。调查显示,2008年全国264个牧业和半农半牧业县,牧民人均纯收入3714元,不到同期全国农民平均收入的80%;29%的牧业县和33%的半农半牧业县是国家扶贫开发工作重点县[3]。经济增长与生态环境保护具有矛盾统一的关系,在一定的历史时期,经济增长是以一定的生态环境为代价,保护好生态环境会牺牲经济发展速度。依据特定的历史条件,政府会在经济增长与环境生态保护之间寻求平衡点。建国以来相当长一段时间内,生态环境保护在一定程度上是让步于经济建设的。现阶段,国民经济已经得到长足的发展,可持续已经成为发展的重要内涵,经济发展不能以牺牲生态环境为代价,经济建设要与生态环境协调发展。草原生态保护补助奖励机制保护草原生态环境时,也着重于提高牧民收入。中央财政每年安排资金134亿元,落实对牧民的生产性补贴,加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度,促进牧民转移就业[3]。
1.3协调区域发展
社会和谐发展的重要内涵之一是区域协调发展。西部地区是中国草原牧区主要集中地,8个主要草原牧区省(区)属于边远地区、经济文化落后地区和生态脆弱区。经济和文化的落后,导致8个主要草原牧区省(区)也是全面建设小康社会的重点地区和难点地区。牧业抵御风险的能力相对农业更弱,牧民的增收渠道相对于农民更单一,牧区统筹城乡发展的难度相对农区更大。8个主要草原牧区省(区)是少数民族分布最集中的地区,提高牧民物质文化生活水平,是维持安定和谐的社会秩序的基础。建立草原生态保护补助奖励机制,是为了抑制草原生态恶化趋势,提高草原承载力,增加牧民收入,促进牧业发展,增强牧区发展后劲。草原生态保护补助奖励机制,能缩小农区和牧区经济社会发展的差距,有利于推动城乡、区域协调发展,有利于维护民族团结和边疆稳定,有利于和谐社会的构建。
2草原生态保护补助奖励机制中经济法价值目标的透视
2.1公平分享利益草原生态保护补助奖励机制的政策目标,体现了经济法对公平分享利益的价值诉求。增益补偿是一种激励性的补偿方式,即对生态保护和建设者给予经济上的补贴[4]。草原生态保护补助奖励机制属于增益性的补偿,它强调了牧民在生态保护中的自主性,在实践中更具有操作性。国家生态安全具有正的外部效益,其需要建立公平合理的补偿制度。从公平分享利益角度出发,牧民为保护国家生态安全付出了成本,国家生态安全的获益者要对其进行补偿。在制定草原生态保护制度的时候,应该保障草原生态环境保护者即牧民的利益。草原生态环境受益者应根据自己的收益情况承担相应的保护成本,以弥补牧民的成本投入。草原生态保护补助奖励机制是一种公平分享利益的体现,不但有利于社会公平,更有利于激发牧民的积极性,以使草原生态保护能长久实施。同时,对牧民进行生产性补贴,促进牧民转移就业,为牧民公平分享国民经济发展成果奠定了基础。
2.2国家合理补偿草原生态保护补助奖励机制的政策目标,体现了经济法中国家合理补偿的价值目标。草原生态保护所带来的经济、社会、环境效益是全社会都可以享有的,要使草原生态保护长期进行,国家生态安全的获益者都必须承担成本。国家生态安全的获益者包括牧民、社会其他群体和代表国民的政府。在草原生态保护的过程中,国家要起主导作用。制定草原生态保护制度时,国家的生态安全保护责任必须明确。对草原生态环境的保护是国家生态安全保护的重要组成部分,国家应该承担主体责任。政府承担主体责任是牧区经济发展水平落后和牧民收入相对较低的现实要求。草原生态损害表面上看是由牧民不适当利用草场资源造成的,牧民应承担草原生态保护的责任,并成为成本承担的主体。其实并非如此,生态安全属于公共产品,政府应该成为成本承担的主体。同时,改变牧业和牧区经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位,协调区域发展,也是政府的责任。经济法中的国家合理补偿的价值目标在草原生态保护补助奖励机制中的贯彻,有利于提高草原生态保护的实效。
2.3实质公平草原生态保护补助奖励机制的政策目标,体现了经济法的实质公平。实质公平是在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下,追求的一种结果上的公平[5]。实质公平对遭受或易于遭受经济特权侵害的弱小主体进行特别保护,赋予其更多的权利,而承担较少的义务[6]。如果没有国家的补偿,草原生态保护会让牧民的利益受损,失去生存和发展的权利。草原生态保护补助奖励机制旨在补偿牧民受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。由此可见,草原生态保护补助奖励机制的政策目标体现了对弱者进行保护的实质公平。政府作为具备特殊条件、地位和能力的主体,草原生态保护补助奖励机制明确其在草原生态保护中承担主要义务的责任。草原生态保护补助奖励机制的政策目标是追求社会财富的公平分配,以实质公平为其公平价值目标,实现实质正义。
2.4社会和谐草原生态保护补助奖励机制的政策目标,体现了经济法的社会和谐目标。党的十六届六中全会《决定》指出:“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”[7]。作为现代社会范畴的和谐社会,不仅是一个伦理共同体,更是一个利益共同体[8]。牧民收入低和牧区社会发展落后使牧民的利益受损,没有公平享受到应得的社会财富,由此必然带来社会的不和谐。国家生态安全和区域和谐发展具有正外部性,这将会导致市场失灵。利益的公平分享是社会和谐的基础,是实现社会和谐的前提。草原生态保护会产生利益的冲突,解决冲突的关键所在是让牧民得到应得的利益。草原生态保护补助奖励机制以国家补偿为手段,解决国家生态安全和区域和谐发展的市场失灵。经济法追求社会和谐,终极目标是利益的和谐,具有创造和谐和维护和谐的功能。草原生态保护补助奖励机制作为克服市场失灵的制度安排,内含了经济法的社会和谐的价值诉求,运用财政补贴协调了牧民的利益,实现了草原生态保护的成本分担。
3实现草原生态保护补助奖励机制经济法价值目标的法律构建
3.1构建草原生态保护投入的法律保障解决草原生态保护正外部性问题的关键措施之一是加大对草原生态保护的投入。目前,除了《中华人民共和国草原法》中“县级以上人民政府应当增加草原建设的投入,支持草原建设;国家鼓励单位和个人投资建设草原”的法律条文以外,国家对草原生态保护没有具体的法律规定。为了草原生态补助奖励机制保护具备法律依据,要以《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国环境保护法》为基础,制定专门的《草原生态保护投入法》。确保财政对草原生态保护投入的增长幅度不低于财政经常性预算收入增长幅度,从而在法律层面保障草原生态保护补助奖励机制经济法价值目标的实现。在《草原生态保护投入法》中,应当要求各级政府严格按照职责的划分对草原生态保护进行投入,并明确各级政府在草原生态保护中的权益。《草原生态保护投入法》应构建以非盈利、广受益、战略性为原则的草原生态保护投入结构,让财政投入进入公益性、先导性、正外部性较大的项目,逐步退出盈利性项目,从而实现对草原生态正外部性的补偿。
3.2构建草原生态保护财政转移支付的法律保障长期以来,中国的农村和城市实施不同的制度安排和资源供给,形成二元分割的城乡经济社会,城市居民与农村居民的负担和收入分配明显不公。牧区的发展慢于农村,牧民的收入更是低于农民。二元分离的财政税收制度、金融信贷制度、社会保障制度、教育医疗制度,导致牧区公共品供给不足,人力资源开发落后,缺乏应有的草原生态保护体系,弱化了牧区的发展能力。草原生态保护具有很强的正外部性,为克服草原生态保护的市场失灵,必须加强对草原生态保护的财政转移支付,对牧区和牧民进行补偿。草原生态保护转移财政支付的政策目标是实现牧区财政地位和公共服务水平与其他地区的均等化,实现牧区财政公平或平衡,内部化草原生态保护的正外部性。在考虑牧区和其他地区收入能力和支出需要的基础上,使各地区在基本的公共服务能力方面逐步达到均等化,确保国家最低公共服务标准的实现,实现城乡财政平衡。目前,我国还没有专门的财政转移支付的相关法律制度,草原生态保护财政转移支付没有法律依据。因此,应制定《草原生态保护财政转移支付法》,对转移支付分级细化预算、转移支付的监督、转移支付的绩效预算和绩效审计等加以明确规范。
3.3构建草原生态保护公共投入的法律保障增加对草原生态保护的投入,是解决草原生态保护和区域协调发展的关键。通过对牧区的投入,可以改变传统牧民生活生产的方式,提高牧业的生产力,促进畜牧业科技含量的提高。通过增加对牧民进行职业培训和各种技能培训的投入,可以提高牧民的人力资本,增强牧民接受和应用新技术、新成果的能力,从而促进畜牧业生产,提高牧民收入水平,增加其他就业机会,缓解牧区贫困,保障牧区经济持续稳定的增长。草原生态保护和区域协调发展具有正的外部性,其成本应该由政府承担。政府承担其成本的方式是进行公共投入,实现城乡之间公平分享公共投资。草原生态保护和区域协调发展需要政府加大投资的力度。由于畜牧业受自然条件的影响较大,我国畜牧业生产手段又比较落后,牧民生产技术水平不高,从事畜牧业的比较效益较差,畜牧业在整个国民经济中仍然是一个脆弱的产业,牧民的经济实力较弱,现实需要通过建立健全相应的法律制度加强对牧区的公共投入。
3.4构建草原生态保护补贴的法律保障纠正草原生态保护市场失灵的主要措施是进行补贴。草原生态保护补贴有效地实施需要相应法律制度的支持,仅靠政策是难以实现其经济法的价值目标。国家应构建专门的草原生态保护补贴法,干预草原生态保护的市场失灵,发挥其法律效应。目前,还没有专门的草原生态保护补贴法,草原生态保护补贴的立法相对滞后。因此,对补贴过程中牧民合法利益的界定没有法律依据,以至于当牧民的利益受到侵害时,往往得不到很好的法律保护。加快对草原生态保护的专门立法,完善各项配套法律制度,保障补贴过程中牧民的权益不受侵犯成为当务之急。在构建草原生态保护法律制度时,既要符合经济法的实质公平,又要能合理促进和保护牧区的发展。应充分利用区域均衡发展的政策空间,增加对草原生态保护的补贴,扩大对畜牧业的服务支出。对牧民的补贴应减少中间环节,实行直接补贴为主,以间接补贴方式为辅,使牧民成为真正的受益者。
