要解决城乡二元结构矛盾，必须大力发展普惠金融，提升金融服务的可获性，满足城乡一体化建设的资金需求。本文以福建漳州城乡一体化建设试点县东山为例，在城乡一体化综合改革不断深化的背景下，从基层央行作为县域普惠金融发展战略组织实施者的视角，总结分析城乡一体化进程中普惠金融实践模式及存在的问题，并探索普惠金融深化路径。
一、东山城乡一体化综合改革及金融服务总体情况
（一）东山城乡一体化综合改革提速
2012年，东山县被漳州市委、市政府确定为城乡一体化示范县，为统筹全县城乡经济社会发展、推进城乡一体化进程，中共东山县委、县人民政府按照中央、省、市有关城乡一体化的决策部署，立足东山实际，出台《关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见》及《东山县2013年推进城乡一体化工作方案》。提出以“一岛一城市，一岛一景区”为统领，努力探索一条“以城带乡、以工促农、城乡共建”的一体化发展之路，为漳州市乃至全省城乡一体化发展积累经验、提供示范。2014年10月，漳州市委根据东山县政府提出的《东山县2013年推进城乡一体化工作方案》，将环东山岛经济开发区作为推动漳州经济增长的四大增长极之一，为东山县城乡一体化建设带来重大的发展机遇。
（二）东山普惠金融支持城乡一体化建设取得
一定成效。东山县城乡一体化建设为东山普惠金融创新发展提供了巨大空间。为此，人民银行东山县支行根据东山县城乡一体化建设具体目标、建设项目、资金来源情况和建设过程中产生的金融需求，结合当地金融发展实际，以发展普惠金融为抓手，研究制定并组织实施金融支持城乡一体化发展战略，有效落实金融支持城乡一体化建设资金。2013年工行漳州分行等10家市级金融机构陆续与东山县政府签订了城乡一体化战略合作协议，签约总金额达200.6亿元，至2014年12月末已履约金额120亿元,占签约金额的60%。此外，提前1年完成该县提出的推进城乡一体化三年基本见效具体目标①中的工业化率目标。
二、东山城乡一体化进程中的普惠金融实践模式
模式一：实施“银政合作主导型”融资模式，建立“政银企三位一体”城乡一体化建设工作联动机制
（一）落实银企对接和开渔资金。定期加强与当地政府、金融机构、企业的信息沟通和会商，解决城乡一体化发展中面临的各种困难和挑战，形成“政府支持重视，银行主动配合、企业积极应对”的城乡一体化建设工作新格局。
（二）研究制定金融支持城乡一体化发展战略规划。主动为政府相关部门搜集城乡一体化项目资料，针对2013～2015年东山县城乡一体化建设涉及项目，多次与当地发改、经贸部门进行协调研究，形成《东山金融支持城乡一体化发展一揽子计划》，明确融资需求总量、支持重点和方向及各类项目的融资解决方案，继而推动当地政府出台《金融支持东山县城乡一体化建设实施方案》，转发各乡镇及县直各单位执行，为普惠金融支持城乡一体化发展提供政策支持。
（三）建立东山县企业应急工作机制。在当地人行的积极推动下，东山县政府先后建立了企业资金应急处置联席会议制度和东山县工贸企业资金链应急周转资金，为缓解企业资金周转困难，防范和化解资金链断裂的风险提供了安全保障。
（四）加强行政推动，激活市场功能。当地政府出台《东山县金融机构加大信贷投入支持地方经济发展考核奖励办法》，按万分之五提取奖励基金，再按照各金融机构在新增贷款中的贡献度进行奖励，以此提高普惠金融服务效率和服务深度。
模式二：实施多元化融资模式，为城乡一体化发展提供“造血”动力和活力
（一）采取制度先行，确定城乡一体化金融协作共建机制
结合地方经济发展实际，组织制定出台《海域使用权抵押贷款管理办法》《东山县船舶所有权抵押贷款管理办法》《东山县海洋经济强县普惠金融服务方案》《东山县金融生态县实施方案》等，为东山县金融支持海洋产业发展提供总体创新思路与目标。
（二）加强抵押担保机制创新，着力缓解“三农”融资难
1.创新船舶所有权抵押贷款，有效盘活广大渔民渔船固定资产。2006年，东山县在福建省率先推出船舶所有权抵押贷款，有效解决广大渔民购建钢质渔船担保难问题，推动东山海洋经济快速发展，走出一条渔民增收、银行盈利、政府满意的多赢之路。至2014年12月末，全县共有钢质渔船948艘，数量居全省县级之首。全县累放船舶所有权抵押贷款1786笔，金额18.55亿元,占漳州市该类贷款金额的70%以上,占全省该类贷款金额的40%，业务量居全省县级之首。2.推动物流金融担保服务创新，有效盘活广大水产品加工企业库存产品。在漳州市率先办理水产品仓单质押融资，至2014年12月末贷款余额800万元。3.发放农村个人住房抵押贷款，有效盘活农户房屋资产。指导农行东山县支行在全省创新开展以农房集体土地使用权证和房屋所有权证作为抵押的农村个人住房贷款，用于农户购置安置房，有效支持东山县城乡一体化建设。至2014年12月末，全县累放农村个人住房贷款34笔，余额192万元。4.开办农村消费贷款，支持广大农户建房装修。东山县农村信用合作联社开办农村消费贷款，解决广大农户建房装修融资难问题，采用保证、抵押、质押等方式，发放用于农户房产的购建、装修等消费贷款。最高授信额度为10万元，贷款期限最长可达5年。5.在全省率先开办“中银渔融通宝”贷款。中行东山支行在福建省率先发放“中银渔融通宝”贷款，发放给从事海水捕捞产业的中小企业或个体工商户，最高贷款金额可达1000万～2000万元，至2014年12月末累放28笔，金额6576万元。6.推出多样化贷款担保方式。各金融机构还根据东山海洋经济特点，拓宽贷款担保范围，主动向上级行申请，创新开办小额信用贷款、农户联保贷款、惠农卡循环贷款、应收账款质押贷款、国际贸易项下订单融资、发票融资、未来收益权质押贷款等，扩大了对海洋经济的信贷资金投入，形成特色化、差别化和多样化服务。
（三）拓宽企业融资渠道，形成城乡一体化试点推进合力
1.发展绿色金融。引导金融机构创新节能环保信贷产品，大力发展绿色金融。促成一家企业参与福建省首场排污权有偿使用和交易竞价会，成为福建省首家成功办理碳排放交易的企业。进一步增强项目业主节能减排的主动性，促进海洋资源开发与海洋生态环境保护的协同发展。2.大力推动直接融资，满足城乡一体化多层次的资金需求。如东山县海魁水产集团于2012年5月在德国法兰克福上市，成为我国第一家在德国上市的水产企业，也是全省首家水产上市企业。
模式三：关注重点民生项目，为城乡居民享受公平统一社会保障创造条件
（一）根据发展城乡一体的卫生事业要求，降低贷款门槛
针对医疗卫生事业单位公共财产不能作为抵押物，县财力拨付不足，医院迁建存在融资难的问题，在风险可控的前提下，中行东山支行采用“信用贷款”和“中银流水贷”②的方式，分别贷款给东山县医院950万元和东山县中医院160万元用于医院迁建，有效促进了东山县城乡一体的卫生事业发展。
（二）根据推进城乡基础设施建设一体化之大力推进交通路网一体化要求，采取“引银入东”方式解决
针对农村交通干线公路建设融资难，政府财力不足的问题，人民银行东山县支行积极与政府协调，采取引进域外银行机构与政府签订战略合作协议的方式，引进域外银行发放基础设施贷款1.3亿元,使全县农村公路实现水泥路“村村通”。模式四：完善辖区金融组织体系，提升城乡金融服务水平提请县政府有关部门着手推动成立村镇银行、小额贷款公司及典当行等农村小微和准小微金融机构。至2014年12月末，东山万祥小额贷款公司贷款余额达1.56亿元。东山润鑫村镇银行获批筹建。推动福建省水产行业第一家典当公司———东山县银海典当行有限公司成立，在一定程度上缓解小微企业融资难题。截至2014年末，辖区银行业金融机构网点总数38个，比2013年末增加4个。模式五：持续改善农村支付结算环境为改善农村支付结算环境，人行东山县支行积极组织相关金融机构与行政村开展“银村共建”“银商合作”“授信千家万户工程”等活动；提请县政府建立银行卡助农取款服务奖励机制，提高网点服务的积极性和服务质量，深入开展农村助农取款业务，目前业务覆盖辖区61个行政村，受益群众超过10万人，有效缓解东山县未设金融机构网点乡镇村民临时小额取现的难题。针对渔区支付结算活跃，银行网点和自助设备稀少等情况，积极引导金融机构在渔区推出网上支付、电话支付、移动支付等金融服务，推动手机支付在水产品“产、供、销”领域的应用。模式六：构建“信用船”评定机制，有效开展农村信用体系建设2012年，人民银行东山县支行在深入调查研究的基础上，在福建省首推“信用船”评定制度———《东山县“信用船”评定暂行办法》，协同东山县农联社在全县范围内开展“信用船”评定工作。2012～2014年共评定“信用船”37艘，并以此为基点，用“以评促建”和“以点带面”的方式，推动辖内开展“信用户”“信用村”“信用镇”评比活动。目前东山县的农村信用体系日益完善，农户信用档案建档面100%,共评定信用村43个，占行政村总数的70%；信用镇3个,占比42.86%；信用户3858户，贷款余额1.54亿元。
三、东山城乡一体化进程中普惠金融发展存在的问题
（一）投资总额巨大，融资潜能有限，实施城乡一体化建设项目存在困难
城乡一体化建设融资平台经营性收入有限，资金链紧张，金融支持城乡一体化发展以银行间接融资为主，民营资本、直接融资等其他渠道参与占比较低。至2014年末，东山县银行业金融机构和辖外银行本外币贷款余额约107多亿元，占2013～2014年东山县城乡一体化自筹项目投资总额的近28%；财政和BT项目计划投资97.94亿元,占总投资额的25.24%，城乡一体化资金来源“一靠财政二靠银行”的传统模式尚未改变，如果缺乏足够的金融市场资金介入，城乡发展一体化建设目标将难以实现。
（二）金融服务的可获得性与低收入群体的需求仍有一定差距
截至2014年末，东山县下岗失业人员小额担保贷款余额206万元，同比下降74.19%，笔数45笔，同比下降76.56%，当年全辖没有新增此类业务。农村“三类”居民③贷款余额1209万元，同比减少20.72%，贷款笔数427笔，同比下降8.96%。又如，小微企业和“三农”等领域融资难、融资贵的现状还远未得到有效解决，特别是在“三期叠加”的背景下愈加凸显。截至2014年末，东山县农村信用社农村小微企业贷款余额1.22亿元，比年初下降3.11%。
（三）农村抵押担保机制的不完善是制约农村普惠金融发展的主要因素
农业人口的城镇化涉及自然村搬迁、政府财政投入建设安置房、农户自筹资金用于装修搬迁等，大部分农户因自有资金有限，需向银行贷款，除了现有的安置房外，没有其他抵押物。但由于安置房的土地属集体用地性质，按相关法律规定不能办理抵押登记相关手续，存在融资抵押难问题。同时，农村集体土地流转体制尚未建立，农户以承包土地的经营权向金融机构抵押融资还无法办理，直接影响了农村土地的集中经营和生产效率的提高。此外，水产品中小微企业传统的抵押方式也无法满足融资需求。
（四）支付体系建设的城乡差距仍然较大
从金融基础设施配置看，东山县金融机构自助银行为27家，其中，城镇21家，占比77.78%，网点密度2.31家/万人，农村地区仅6家，占比22.22%，网点密度0.58家/万人；特约商户456户，其中，县城352户，占比77.19%；普通POS终端用户412户，其中县城256户，占比62.14%；电话POS终端用户1526户，其中县城852户，占比55.83%。从金融产品和服务供给看，农村地区金融创新相对滞后，基本上只有人民币存取款、柜面支付结算、支票等传统业务，新兴业务产品如理财、网银、保险等在农村地区推广缓慢。
四、相关政策建议
（一）加强金融创新，构建完善的金融市场体系
1.完善涉农领域信贷创新机制。各涉农金融机构要围绕农村“海、房、地”资源特点，进一步推广海域使用权以及订单、仓单等抵质押贷款，推广村级担保基金、各类农业补贴收益等担保贷款。全面摸底家庭农场、农民专业合作社、专业大户等新型农业经营主体的贷款覆盖面情况，推进新型农业经营主体的“主办行”服务机制，以及设立服务海洋经济发展的产业特色支行等。2.抢占电商时代商机，积极发展互联网金融。要鼓励金融机构积极运用现代科技手段，改进账户开立、支付结算、存款和存款类产品、外汇兑换等基础型金融服务，为促进普惠金融发展提供良好的平台；积极探索运用以移动互联网、智能终端为代表的先进信息技术，调整和优化金融服务模式和流程。3.推进融资多元化建设，助力海洋经济发展。要采取“本土培育与引进”相结合的方式，推动发展风险投资（VC）、私募股权投资基金（PE）、产业投资基金等风险容忍度较高的股权投资业，支持海洋战略性新兴产业培育与发展。大力发展多元化融资，扶持和推动融资租赁、信托等金融产业健康发展。加快直接融资发展，支持符合条件的企业在银行间债券市场发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等；整合各方面金融资源为海洋经济发展的重点领域和重大项目提供融资服务，支持涉海企业参与政府BT、BOT融资项目建设，支持民间资本以投资、控股、参股等方式参与投资建设公路、水运、港口码头设施等项目。
（二）推进担保方式创新，满足多元化信贷需求
1.结合东山“海洋”经济特征，创新丰富涉海担保方式。要对进入产业化阶段、产品经市场检验的海洋高新技术企业，积极支持其开展股权、专利权、商标专用权质押融资，募集资金加快发展；对处于初创期的海洋高新技术企业，积极搭建股权融资服务平台，帮助海洋经济中的初创期高新技术企业引入创业投资、风险投资等机构作为战略投资者，获得股权融资支持。创新港口物流金融服务，加大海域使用权抵押贷款的信贷支持；引入金融仓储模式，大力发展仓单质押、存货动态质押等创新业务，满足港口物流服务体系中仓储、流通、交易等各个环节的融资需求。大力拓宽小微企业应收账款、股权、商标权等动产和无形资产抵质押范围。2.增加农村金融供给，大力发展免担保小额信用贷款。各金融机构要在健全信用评估评价的基础上，由点到面逐步扩大小额信用贷款的覆盖面，让更多贫困户和低收入群体都能获得金融服务，提高小额信贷金融服务的可获得性，。
（三）推进农村支付结算体系建设
一要深入推进农村支付环境建设，拓展助农取款服务业务范围。推广网上支付、电话支付、移动支付等金融服务，发挥农村信用社和邮政储蓄银行的网点支撑作用，不断扩大和延伸“三农”金融服务覆盖面与触角。二要加快金融信息化建设。进一步改善金融IC卡受理环境，为全县公交线路提供金融IC卡或闪酷卡；安装POS机等自助设备，实现全县公交线路刷卡收费。
（四）加强信用体系建设
一要完善信用村镇建设。以“银村共建”活动为载体，深入开展农村信用体系建设。二要继续开展“信用船”评定活动。扩大“信用船”在全县钢制渔船中的占比，让更多渔民享受优惠的信用船贷款利率，促进东山县海洋经济的进一步发展。三要开展农村青年信用示范户创建活动，发挥其示范和带动作用，引导市场各参与主体增强信用意识，树立良好的信用观念。
作者：吴晋勇 单位：中国人民银行东山县支行
