一、人民的概念和内涵
1949年9月22日，就国号中华人民共和国中的“人民”一词，人民政协第一届全体会议进行了第一次正式的讨论。讨论人为:“人民”指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的人。在建国的各种政法性文件中，“人民”也都是主要指上述四类人，“人民”一词出现了阶级含义。［1］我国国体决定人民是国家权力的主体并经由新中国成立后依次颁布的四部宪法与宪法性文件所确认。《中华人民共和国宪法》(1982)序言中明确规定:“中国人民掌握了国家的权利，成为国家的主人。”［2］
二、人民在行政法中的宏观主体地位
从宏观上看，人民是国家权力的主体，行政权作为一种国家权利，其主体自然也是人民。所谓天赋人权，人权是其他所有权利的来源与基础。先有人才有国，先有人权才有国家权力。行政权作为一种公权利，可以理解为是由人民让渡出自己人权中的部分私权利给行政机关和其他受法律授权行使行政职权的组织等而形成的。即行政权来源于人民的授权，行政主体受人民的委托来管理、执行公共事务，为人民服务，以达到社会生活更好运转的效果。人民作为工、农、小资产阶级和民族资产阶级这四个阶级人的集合，是一个集合的整体概念，具有宏观性和阶级性两种性质。它是行政权的来源，使行政权的行使具有合法性。
三、人民在行政法中的微观主体地位
行政权作为一种公权力，在具体实施时，其所针对的必定是某个或某一类特定的主体。于是根据现实情况来适应法律的特点，出现了公民的概念。根据《中华人民共和国宪法》(1982):“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利同时必须履行宪法和法律规定的义务。”［3］由此可知人民是权利的来源，是行政法的创制者，但反过来又要参与到行政法之中，所以公民就是人民的具体化，是人民参与到法律之中的细化的具体的身份。
四、公民在行政法中地位存在的问题
目前在我国，公民的行政地位并没有达到应有的高度，还需要进行很多的努力。行政法主体，是指参与行政法律关系的主体，包括行政机关，经法律授权行使行政职权的组织，以及公民，法人和其他组织等。在我国，行政机关以及被授权组织被称为行政主体，很容易与行政法主体相混淆。行政机关与被授权组织被称为行政主体，同样作为行政法主体地位的公民、法人和其他组织为什么就被归到“相对人”的行列呢?根据字面理解，“相对人”就是相对于行政主体的人，按逻辑应是先有行政主体，才能相对的出现“相对人”。同样作为行政法的主体，为什么公民、企业和其他组织要出现在行政机关和被授权组织之后呢?这就体现了“相对人”的地位明显低于行政主体。长久以来，由于传统行政法的单方性与强制性，使得公民，法人和其他组织一直处于一种被管理与被支配的地位，过于重视追求秩序与效率，就会导致以权治人的懒人行政，最终导致行政法主体的双方势不两立的情况。例如我国近年来多有发生城管与小贩的互殴事件。事实证明，在当前的中国用权力来单方面管理支配并不能真正的达到行政法关系的平衡，只有作为行政法主体的双方基于一个平等的主体地位，在互相认同的情况下，才能达到真正的平衡。而第一步就应从“相对人”这一称谓的改变开始。从法律本源来看，行政权来自人民的权利让渡，其本源是人民的权利，而公民，法人和其他组织的权利也是整体的人民的权利，由此可知行政法双方主体的权利都来自于人民，应该是平等的。更有甚者，作为公民，其权利是最原始的人民权利，而行政权是让渡出来的，那是否可以理解为公民的权利是本位的，一阶的，而行政权是让渡的，二阶的呢?以此种理解二阶的权利自然不能高于一阶的权利，那么行政主体在行使行政权的时候自然也不能高于公民，法人和其他组织的合法权利。由此即可知为什么在行政主体以管理和支配者的地位出现在行政法关系中时，不能达到真正的平衡了。因为这种管理与支配是违反权利的本源的。［4］所以应该顺着权利的本源和位阶，从“管理型行政”向“服务型行政”转换，从追求秩序与效率向服务与效率转换。行政主体真正做到为“相对人”提供高质量服务，增加“相对人”对行政主体的认同，进而达到行政法主体双方地位的平等，权利义务的平衡，之后才能达到法律效果和社会效果的统一，从而达到保护人民的权利，保障人民的自由和幸福。
作者：张维 单位：辽宁大学法学院
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