一、实践历程
依据国内边境贸易政策导向及国际环境变化，本文将改革开放后云南边境对外贸易发展划分为如下阶段:起步阶段(1979－1985)。1980年云南省政府实施了《关于中缅、中老边民互市管理办法》和《关于中缅小额贸易管理办法》。继1984年国务院发布《边境小额贸易暂行管理办法》后，云南省又相应颁布了《云南省关于边境贸易的暂行规定》。这些举措侧重于促进在开放初期计划经济体制下，互市贸易和小额贸易等传统边境贸易方式起步，同时通过相应规定推动1966－1978年间当地民间、松散边贸交往形式逐渐向新时期规范、频繁边贸交往形式过渡。因此，这一时期国家相关政策推动了云南边境贸易在边境省区中率先起步发展，其边境贸易年进口额在这一时期增长了30多倍。恢复性增长阶段(1986－1991)。为深入推进内陆边境省区贸易发展，国家先后下发了《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定(1988)》、《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定(1990)》和《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见(1991)》等。云南在上述政策环境下，结合上一阶段省内政策支撑，其边境对外贸易，特别是易货贸易得到恢复性增长。以瑞丽为例，其边贸在1980－1991年间以年均42.7%的速度递增。［2］(p．35)中越边贸在1991年也率先突破1亿元人民币。高速发展阶段(1992－1995)。随着1992年沿边开放正式启动，国内实行了边贸进口“双减半”政策，昆明海关也给予云南省一些专项政策。从中可以看出，为促进我国沿边地区紧跟沿海开放步伐，这一时期政策明显加大了边境对外贸易政策优惠力度，并侧重于促进我国边境贸易额积累，对云南边贸发展提供了宽松、优越的发展环境。加之云南与周边国家交往日益密切，特别是“大湄公河次区域经济合作”正式实施，较好促进了云南与越南、老挝及缅甸次区域合作。1992－1993年云南仅边境小额贸易就分别占全省进出口额的30.54%和30.25%。到20世纪90年代中期，边境贸易已成为云南对外经贸往来的重要组成部分，［10］并逐渐进入较为现代化的现汇、现钞结算阶段。波动调整阶段(1996－2001)。1996年初国务院下发《关于边境贸易有关问题的通知》，取消部分边境贸易管理和优惠政策，此时亚洲金融危机爆发，使国家政策导向与企业发展定位间出现摩擦，导致云南边境贸易在1996年后出现较大幅度下跌。1998年后，由于边境贸易出口退税和四种主要商品新增税赋实行“先征后返”政策，这时金融危机影响逐渐消除及“兴边富民”行动和西部大开发战略的实施，云南边境贸易出现恢复性增长，［11］1998－1999年进出口总额分别达到76.43%和119.52%高增长率，2001年全省进出口总额达28.78亿元。稳健发展阶段(2002－2008)。云南边境对外贸易发展具备了较规范和稳定环境。随着2003年6月起20种商品边贸进口税收优惠政策的停止执行、2008年边民互市进口生活用品免税额度的提高和以财政转移支付制度替代“两减半”优惠政策，表明我国边贸政策重点不再是单纯强调数额增加，而是通过政策主体从“两减半”获惠的企业向以财政转移支付为手段的政府转变，更加强化政府在外向型经济发展中的引领作用。在政策推动下，云南边境对外贸易进入到质与量双重推进沿边开放水平提升新时期。同时，2005年初中国－东盟自贸区建设的两个主要协议———《货物贸易协议》和《争端解决机制协议》生效，云南与东盟进行交易的商品开始大规模减税，进一步促进云南边境对外贸易总体发展格局的优化和提升。深化发展阶段(2009至今)。2009年后，云南边境对外贸易发展进入到重要战略机遇期。2010年中国－东盟自贸区全面启动及2011年《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》下发，为云南边境对外贸易创造了巨大发展空间。十八大以来，云南在提高全国开放型经济水平，完善互利共赢、多元平衡、安全高效开放型经济体系建设中被赋予了更多期望和责任。同时，针对边境对外贸易发展中不均衡、不协调等问题，云南也相继出台了《云南省人民政府关于加快推进通关便利化的若干意见》、《云南省商务厅关于促进外经贸发展暂行办法》等。在国内促进边境贸易发展方式转型、深化开放型经济结构调整政策导向下，云南边境对外贸易取得了新进展。
二、云南省边境对外贸易政策实施效果分析
从云南边境对外贸易发展历程可以看出，近十年来我国边境贸易政策基本实现了从“输血”到“造血”转变，这种调整对云南边境贸易发展也产生了明显影响，并通过传递效应产生了巨大经济社会效益。
(一)直接效果
1．外向型经济规模不断扩大在政策推动下，云南边境对外贸易贡献度不断提升(见表1)。2012年云南边境贸易额合计达210309万美元，是2002年5.66倍，年均增速在15－25%间。其中除2009年受全球金融危机负面影响造成增长放缓外，近年来对外贸易额一直保持相对稳定增长态势。同时边贸企业“走出去”速度不断加快。2012年全省新批境外投资企业63家，境外投资达71307.8万美元，合同利用外资额和实际利用外资额分别从2002年33289万美元和11471万美元增至2012年210000万美元和210000万美元。除缅、老等传统市场外，欧洲、西亚及非洲等境外投资市场也在不断扩大。此外，云南对外工程承包也取得明显进展。2012年全省新签对外承包工程合同52份，新增合同额12.77亿美元，同比增长13.88%;完成营业额15.48亿美元，同比增长35.2%。营业额在2011年突破10亿美元基础上，又迈上15亿美元新台阶。对外承包工程主要涉及电力、房屋建筑、交通建设、制造及加工业等多领域，其中对老挝对外承包工程发展速度最快，2012年新签合同额达47316万美元，同比增长826.1%。2．开放型经济质量不断提高在开放型规模经济效益不断扩大同时，其发展水平也有明显提高。针对以往云南长期顺差贸易局面，2012年边贸进口额较2011年增长67.6%，首次超过出口额实现贸易逆差。其中仅2012年前5个月，其对东盟贸易逆差就高达1.2亿美元，出现“出口锐减，进口激增”态势。从贸易可持续角度看，这种改变促进了双边贸易健康和长期发展，抵消了一部分人民币升值压力，也在一定程度上消除过去贸易中不平衡问题。此外，近年来与云南开展贸易往来的国家范围也不断拓展，现已有18个国家，其中与马尔代夫、阿富汗、不丹和尼泊尔贸易实现了0突破，对柬埔寨和文莱由原来很小贸易规模提升到百万美元以上。可以说云南国际市场主体多元化格局基本形成。随着贸易伙伴增多及对彼此相对优势的逐步发掘，云南对外贸易进出口结构不断优化。2010年全省机电产品、农产品和纺织产品占出口比重近50%，传统出口产品比重下降20%以下，商品结构明显改善。从贸易对象看，云南对东盟贸易中有技术含量的工业制成品比重不断增加，形成了“十二五”末以机电产品、磷化工产品和加工农产品为主的出口商品结构及原材料与制成品比例为1:1左右进口商品结构;对南亚等贸易结构中，出口产品以磷化工、机电产品等工业制成品为主，进口则以金属矿砂、氧化铝、铁矿石等资源型产品为主。由此看出，云南已开始利用自身总体发展水平高于大部分周边国家优势，积极发展加工制造业，减少初级产品出口比重，努力提升出口产品技术含量和产品附加值。同时，通过积极进口资源型产品以尽量减轻云南资源短缺对经济发展的制约作用。3．边境对外贸易在省域经济发展中地位日益提升目前，以边境对外贸易为依托的外向型经济已然成为云南省域经济全面发展的重要引擎，出口增长对当地GDP增长拉动已达1.7个百分点，贡献率为13.9%。［12］首先，边境对外贸易促进了云南经济总量增加。2012年云南GDP达10309.8亿元(见图一)，比上年增长13.0%，高出全国5.2个百分点，增速位列全国第四，并成为中国第24个GDP达万亿省区。其次，边境对外贸易带动了云南产业结构调整，两者间已初步形成了相辅相成、相互促进关系。一方面，一些口岸城市依托“两种资源，两个市场”，形成了特色产业聚集。如瑞丽的珠宝玉石产业已成为当地支柱和特色产业。截至2011年5月，在瑞丽从事珠宝经营和加工的商家超过6000户，从业人员4万余人，年交易额达20多亿元。［13］通过边境地区特色产业发展和全省内外贸联动，直接优化了云南产业结构。另一方面，云南进出口边境贸易需求功能大幅增强，出口作为重要需求因素，逐步成为云南产业结构升级的主要拉动力之一。
(二)间接效果
1．推动了全国沿边整体开放水平的提升边境地区一直都是我国信息相对闭塞、经济发展较为滞后区域。但通过开放和边境对外贸易发展，云南沿边居民的商品意识、市场意识及双边共富意识得到明显增强。近年来，云南积极建设外接东南亚和南亚，内连西南及东中部腹地的综合交通体系、能源管网、物流通道和通信设施，在对外经贸合作、对外文化交流及通关便利化等方面先行先试，为其他沿边省区外向型经济发展提供示范。如瑞丽姐告边贸区作为我国“境内关外”试验区，率先实行特殊的投资贸易政策和管理方式，贸易区现已具备“贸易、加工、仓储、旅游”四大功能，成为我国面向“两洋”，实施“走出去”战略的重要门户。此外，云南在依托国际大通道不断优化自身产业布局的同时，还积极参与全国开放格局调整，努力成为我国重要的出口加工贸易基地、清洁能源基地、新兴石油化工基地、优势特色农产品生产加工基地、生物产业基地和国际知名旅游目的地，特别是通过大量能源进口支撑了国家经济可持续发展。2．强化了对我国政治安全的支撑与经济贡献相比，云南边境对外贸易发展对我国西南地区政治安全具有贡献。从国家政治安全视角看，只有在政治安全得到保障的前提下，边界对跨国经济交往才真正从一种障碍转化为一种中介。云南边界作为我国主权领土的分界线，一直具有非常重要的国家安全地位。抗战时期，滇缅公路曾是我国与境外联系的唯一交通线，支撑着国家全部战备物资及后方经济供应。1942年中国远征军也从云南进入缅甸配合英军与日作战。尽管和平发展是当今两大主题，但局部地区仍存在矛盾与冲突，我国近年来所面临的领土争端问题也有所突出，国家安全引人注目。因此，云南边境对外贸易不仅推动了富民兴边，避免了边民流失，而且通过边民在边境地区活跃的生产生活活动巩固了我国西南边陲;对外则通过边境对外贸易等经济往来加深了对周边国家经济和人文了解，减少了政治摩擦。3．促进自贸区建设，加快区域一体化进程区域经济一体化作为世界经济发展趋势，边境对外贸易既是其基础，又是其重要表现形式。云南通过边境对外贸易，发挥了毗邻周边各国比较优势，直接促进了国家间商品、人员和技术交流。同时，以边境对外贸易为基础，推进了区域经济一体化平台建设。云南通过2009年南亚国家商品展在昆明落户，带动了当年外经贸累积成交20.7亿美元;通过主办“中国—南亚商务论坛”，及GMS经济走廊周等活动，搭建起“中国—东盟商务门户网站”和“GMS贸易投资便利化信息服务平台”，进一步深化了与周边国家区域合作。此外，云南还通过替代种植等多种方式，促进了中国区域一体化范围扩大和合作层次加深。
三、云南省边境对外贸易发展中存在的问题
(一)毗邻国家政策力度不足
为进一步拓宽合作领域，云南近年来积极与周边国家商洽合作事宜。但由于周边各国政治体制和经济实力不同，造成在促进边境对外贸易份额扩大、贸易方式优化升级等方面，出现了国家间政策不对等现象。以缅甸为例，由于其持续内战，造成中缅边境安全的重要性一度超越两国间经济合作。在其国内政治环境相对稳定后，也仍存在一些阻碍两国边贸进一步发展的因素。如自2010年9月25日开始，缅甸分三次出台了对货物车辆实施限量运载政策，目前缅方仍执行2011年1月13日出台的10轮货车连车带货不能超过20吨(车辆自重13吨，货物重7吨)标准;12轮货车连车带货不能超25吨(车辆自重15吨，货物重10吨)。经测算，限载后缅甸曼德勒至木姐货物运费为限载前3.4倍，造成货物运输成本剧增，陆路口岸功能衰退。此外，由于缅方提出跨境经济合作区建设事权在中央，造成云南在推进中缅瑞丽－木姐跨境经济合作区立项建设方面受到制约。越南作为云南开展边贸另一重要对象，近年来也开始在一些方面压缩优惠政策，如此等等。这些都对云南边境对外贸易发展造成一定负面影响。
(二)省内沿边开放水平不平衡
中国对外开放基本循着沿海—沿江—沿边—内陆总体布局不断推进。云南作为我国向东南亚、南亚开放的重要省份，其开放却是由边境地区向省内陆地区推进，并在提升全省综合开放水平方面取得了较好成效。但目前云南内陆地区与边境地区、省会城市与周边城市及各边境口岸间对外开放水平仍存在较大差异。以2011年为例，在云南16个主要市州中，昆明凭借其特殊政治地位，2011年进出口总额达120.22亿美元，是位于第二的德宏州的8.69倍之多，占全省对外贸易总额74.89%。红河、玉溪、曲靖、西双版纳、楚雄、普洱、临沧、文山、大理和保山则构成了云南对外贸易的中坚，10地区2011年进出口总额均超过1亿美元，其中，边境口岸有6个。边境口岸整体贸易额占云南对外贸易总额(除昆明)的74.77%，外贸实力明显优于省内其他地区。而在8个边境口岸中也存在着发展不均衡现象，如怒江2011年贸易总额仅能维持在1000万美元左右，与其他边境口岸相比贸易额过小。
(三)边境对外贸易优惠政策逐渐弱化
自2008年10月起，我国以财政转移支付替代“两减半”税收优惠。从退税角度看，由于新政策没有规定是否可以把专项转移支付资金返还给企业及具体返还比例，结果造成边境贸易承担了本该财政承担的部分，而变成贸易成本一部分，损伤了边境贸易积极性。［14］因此这种变化从总体上增加了云南边境贸易成本，特别对资源型商品进口造成极大影响。在政策实施两个月内，云南商贸企业在退税配比方面损失就高达2亿人民币左右。从边民互市贸易看，现行边贸政策实际优惠度也在降低。尽管从理论上讲，2008年边民互市进口生活用品免税额度提高到人民币8000元有利于边民扩大交易规模，但现实是一个边民进口8000元商品很难在国内找到销路，因此很大一部分免税额度无法兑现。此外，我国目前实行统一边民互市进口商品不予免税清单，也缺乏对边境地区发展差异性考虑，造成了云南与周边国家进行交易的许多商品不在免税范围内，致使实际获惠程度降低。如文山口岸主要对越出口八角等香料，云南向缅方进口的螃蟹、冻鱼等商品，均被严格控制不参与边民互市贸易，加之对一些粮食制品的进出口限额，①造成边民互市贸易相关政策未能充分实现促进边民收入增加、带动地方经济增长的初衷。
(四)传统贸易方式制约产业结构优化力度
随着国家间经济联系日益紧密，互市贸易等传统边境贸易方式已不能满足经贸合作需要，许多加工贸易、过境贸易、转口贸易等新贸易方式由此在一些边境地区衍生出来。但目前云南边境对外贸易方式依然较单一，传统贸易方式占绝对比重，特别是对缅、越、老三国仍以传统贸易为主，加工贸易基本为空白。如，云南出口到越、缅等国摩托车，其产地基本在温州等东部地区。尽管近年云南一些口岸也在积极培育加工基地，对进出口货物进行一定程度的深加工，但这种加工大多仍停留于粗加工层面，边境城市吸引的投资投向也基本集中于制造业，企业生产处于价值链低端。此外，云南沿边口岸从事贸易的人员普遍素质偏低，企业产能和科技创新能力有限，造成边境对外贸易对当地产业结构的优化力度受限，区域增长的产业支撑力不足，边境地区传统意义上的通道功能远大于其增长极功能，都一定程度直接制约了云南边境对外贸易的规模效益和发展水平提升。
四、深化云南省边境对外贸易发展的对策建议
为进一步推进边境对外贸易产生更大的直接与间接效益，实现转型期国家提出的推动对外贸易平衡发展，提高抵御国际经济风险能力等目标，云南应着重从区域合作、省内规划、政策实施及具体操作等多层面进行优化调整。
(一)深化统筹云南省域合作战略布局
随着中国与东盟间合作领域不断扩大，特别是2010年1月1日中国－东盟自贸区全面启动后，双方贸易零关税将是自贸区发展方向。目前，中国－东盟自贸区已进入第二阶段，该阶段越、老、柬、缅四国与中国贸易绝大多数产品将实现零关税。同时，双方将开发更广泛深入的服务贸易市场和投资市场。因此，云南应积极参与中国－东盟自贸区建设，深度拓展澜沧江－大湄公河次区域合作，充分利用其与越北、老北和泰北合作机制，提升与次区域国家经贸合作机制;不断深化与南亚国家经贸合作，创造贸易与投资便利化条件;大力推动经济走廊区域化建设，着重突出中缅昆明－皎漂、中泰昆明－曼谷和中越昆明－河内三条走廊建设，积极推进中国红河－越南－老挝跨境经济合作区、中国－老挝磨憨磨丁跨境贸易合作区和中缅姐告－木姐跨境经济合作区建设。在巩固传统市场基础上，开拓新兴市场，培育周边市场。通过建立和完善各种经贸合作机制与平台，支持开发潜力大、辐射力强的新兴市场。特别促进水资源开发、旅游合作和人力资源合作等，达到一法多效的积极效果。
(二)合理制定省内协调性发展规划
为缩小云南各地开放水平差异，促进省内对外开放和经济可持续发展，建议制定省域总体发展规划，并根据各口岸所面向国家，制定差异化发展战略:依托昆明－河口高速公路及国际航空港，以个(旧)开(远)蒙(自)城市群和河口为载体，重点发展以现代物流、矿产开采加工为主的产业集群;以楚雄、大理、保山、瑞丽等城市为节点，重点发展石油化工、现代物流、农产品替代种植、宝玉石加工和旅游业，推动与环孟加拉湾国家区域合作;以玉溪、普洱、景洪、磨憨、临沧等城镇为依托，重点发展以农林产品深加工、生物产业、商贸旅游服务业为主的产业集群，务实推进大湄公河次区域合作;积极谋划以保山、腾冲为节点的昆明－密支那经济走廊建设，适度发展钢铁、有色金属等产业，大力发展现代物流和旅游业。［15］通过全局性规划，实现省内开放水平协调。同时，在原有边境外贸进出口结构基础上，进一步利用境内发展要素和周边国家优势资源，调结构，稳定传统优势产品出口，扩大高新技术产品、特色农产品和自主品牌产品出口，提高有色金属、磷化工等资源型出口产品附加值。保障重要资源和节能降耗环保产品进口，稳定各项进口促进政策和便利化措施，促进外贸平衡。
(三)加大贸易政策支持，降低边境对外贸易成本
一般而言，边境贸易成本主要受边贸退税政策、人民币结算政策及交通设施等影响。因此，国家富有针对性的对外贸易政策很重要。首先，恢复“两减半”政策，采取更为直接的退税政策，以减轻边贸企业负担，并允许各边境地区根据毗邻国家商品结构不同出台差异化边民互市商品管理办法，增强政策可操性，切实提升边民参与边境对外贸易程度。云南省内要因地制宜，如加快研究制定瑞丽国家重点开发开放实验区相关配套优惠政策等。同时，在人民币结算方面，进一步加强与周边国家央行合作，推进人民币对越南盾、老挝基普等非主要国际储备货币在银行间市场区域交易落户云南，扩大业务规模，为昆明区域金融中心建设、桥头堡建设助力。继续推进跨境人民币清算体系建设，畅通结算渠道，为进入机构建立代理结算协议等对外合作搭台。此外，利用专项资金改善口岸基础设施。在土地受限的口岸，突破土地限制，尽快启动编制试验区土地利用总体规划评估方案，争取试验区用地指标实行国家单列。在具有可行性口岸，推广类似畹町口岸人货分离、“一口岸、多通道”监管方式，以提升口岸通关效率。
(四)不断拓展新型贸易方式
为改变贸易方式单一的状况，建议在具体操作层面，大力拓展新型贸易方式。从货物贸易层面做强一般贸易，促进其产业升级和技术创新。努力提升加工贸易，完善相关政策，推动传统加工贸易企业开展技术创造，提高产业层次和配套能力，优化产品结构，延伸产业链。不断扩展传统边境贸易，建设边民互市示范点，利用边境贸易关税优惠政策，扩大与周边国家边民往来。同时，提高服务贸易在边境贸易中比重，把发展服务贸易作为推进外贸战略升级的重要内容，加快完善其促进体系，推动服务贸易与货物贸易相互倚重共同发展。积极与周边国家在跨境旅游、跨境劳务等优势领域及国际运输服务、国际货物保险、国际结算、国际分销服务等传统优势领域开展服务贸易业务。积极开拓与发达国家在医疗卫生、会展、教育、特许、专利等新兴领域服务贸易。充分利用外资项目拓展国际技术、人才及服务业跨境流动和发展。适当扩大服务出口，带动国内和省内服务业发展。积极承接信息整理、数据处理、财会核算、技术研发、工业设计等国际服务外包业务。通过边境对外贸易方式拓展，带动各口岸城市特色产业体系，以此进一步提升云南省域经济竞争力水平。
作者：张丽君 郑妍 单位：中央民族大学
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