[摘要]我国行政诉讼法明文规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但从民事调解制度在民事诉讼中的重要意义和发挥的巨大作用来看，在我国的行政诉讼领域是否可以建立类似于民事调解制度的调解机制呢？文章参考其他国家关于行政诉讼调解的规定和做法，尝试研究和分析在我国设立行政诉讼调解机制的可行性和必要性，以及提出关于如何具体建立行政诉讼调解机制的设想。
[关键词]行政诉讼；调解制度；可行性；必要性；制度设计
随着我国经济的不断发展以及人民群众法治意识的增强，人们更多地选择用法律武器保障自己的权利和利益，因而各种诉讼案件的数量都呈上升趋势。尤其是很多人突破了过去传统观念的桎梏，行政纠纷以及行政诉讼案件的数量也是越来越多，但是行政诉讼案件的纠纷解决方式相较于民事诉讼而言比较单一，只能通过审判解决。而且我国当前行政诉讼中又面临着立案难、审判难、执行难等诸多问题。据最高人民法院的统计结果，我国行政诉讼原告的胜诉率只有10%左右，行政诉讼案件的撤诉率呈逐年上升的趋势，而且很多原告选择撤诉并非是因为被诉具体行政行为的争议已经得到有效的解决，而是因为外部压力或其他原因而不得不选择撤诉。在这种情况下，寻找多元化的行政纠纷解决机制，在我国建立行政诉讼调解制度就显得很有必要。
一、各国目前行政诉讼调解制度的现状
（一）目前我国行政诉讼调解制度的现状
我国行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解譹訛。也就是说当前我国并不存在行政诉讼调解制度。但是在我国的司法实践中，通过行政诉讼调解的方式解决行政纠纷的司法尝试却数不胜数，有很多法院尝试通过调解的方式解决行政纠纷，而且取得了良好的效果。立法规定和司法实践中具体做法之间的巨大反差充分表明我国目前关于行政诉讼调解制度的规定存在不合理的地方，有必要建立相应的行政诉讼调解制度。
（二）域外国家行政诉讼调解制度的规定和具体做法
虽然我国立法上明确禁止行政诉讼调解，但域外的一些国家关于行政诉讼调解制度有比较完善的法律规定和具体做法。研究这些国家和地区的行政诉讼调解制度的相关规定，对我国建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。1.法国的调解专员制度法国专门设置了调解专员这一独立于行政诉讼当事人之外的专门机构来协调和解决行政纠纷。调解专员最主要的权力是调停权，对于由其受理的各类行政诉讼案件，以居间调停的方式解决纠纷。譺訛如果申诉人的申诉理由充分则说服行政机关更正被申诉的行为；若申诉人没有充分的理由，则拒绝其提出的请求并向其说明原因，提出相应的建议。由此可见，在法国的行政诉讼中可以适用调解的方式解决行政纠纷，而调解专员制度在本质上就是一种行政诉讼调解制度。2.德国的行政诉讼调解制度德国《行政法院法》第87条（预备程序）明确规定：“主审法官或编制报告法官需在言词审理前作出必要的命令，以便尽可能使争议在一个言词审理程序中审结。其尤其可以采取下列措施：1.传唤当事人商议案情及争执，促使诉讼的和好解决，达成和解。”譻訛由此可知，德国是通过行政法律法规的具体规定确立了行政诉讼调解制度，而且在德国的行政诉讼调解制度框架下，更倾向于由法官发起行政诉讼调解以解决行政纠纷。以上即为我国行政诉讼调解制度的现状以及域外国家行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，那么根据我国的具体现状，借鉴其他国家和地区的做法在我国建立类似的行政诉讼调解制度到底有没有必要？又是否切实可行呢？第二部分对这一问题进行深入地分析和探讨。
二、行政诉讼调解制度的含义、性质及其必要性和可行性
（一）行政诉讼调解制度的含义及性质
类比民事诉讼的调解制度，行政诉讼调解制度是指在行政诉讼的过程当中，原告行政相对人与被诉的行政主体在人民法院的主持下，就被诉的具体行政行为达成一致的协调意见，从而解决行政纠纷的一种纠纷解决方式。
（二）行政诉讼调解制度的必要性
1.适应当前我国行政诉讼复杂现状的需要我国的行政纠纷种类繁多并且类型极其复杂，有些行政纠纷并不是单单通过一纸诉状和一份判决书就能得到切实有效的解决。例如一案例中赵某的宅基地纠纷问题，除了牵涉到村委会镇政府在土地确权方面的问题，还牵涉其与邻里之间的民事纠纷，仅仅靠行政诉讼判决很难彻底地解决问题和纠纷。而这只是基层法院的一个很普通的行政诉讼案例而已，在我国有无数个类似甚至比这样的情况更复杂的案例。为了适应当前我国行政诉讼的复杂现状，很有必要去探索除简单的行政审判之外的纠纷解决方式，而建立相应的行政诉讼调解制度无疑是一个很好的选择。2.行政诉讼案件只适用审判的纠纷解决方式存在一些缺陷和弊端当前我国行政诉讼案件仅靠裁判来解决纠纷的这种方式已经暴露出许多问题：（1）行政诉讼案件数量庞大，仅通过审判的方式解决，法院的审判压力过大，很容易导致案件积压；（2）诉讼是一种成本很高的纠纷解决方式，不考虑实际情况，只能通过这种高成本的方式来解决问题不仅不利于保护当事人的合法权益，还会影响法院的审判效率，甚至有可能影响司法公正；（3）行政诉讼审判这种单一的纠纷解决方式过于僵化，非此即彼，不利于发挥当事人的主动性和灵活性，而且其审理过程复杂而漫长，行政纠纷也就很难得到及时有效地解决；（4）目前行政诉讼中面临的“立案难、审判难、执行难”的问题，也致使许多行政诉讼纠纷得不到及时有效地解决，原告的撤诉率很高。这就使得很多人对行政诉讼望而却步，既不利于行政纠纷的解决，也不利于司法公信力的提升。3.行政诉讼调解制度自身的优越性行政诉讼调解制度能够有效地弥补我国当前行政纠纷解决机制的不足，具有很大的优越性。行政诉讼调解的优势主要有：（1）将当事人置于一个相对缓和的境地通过平等协商的方式解决纠纷，避免了法庭之上的针锋相对，既有利于缓解当事人之间的对抗性，又有利于纠纷的及时解决；（2）行政诉讼调解制度为行政纠纷的当事人提供了一种全新的纠纷解决机制，当事人可以选择适用何种方式解决自己的纠纷，既有利于充分发挥当事人的主动性和灵活性，又有利于提高法院的工作效率。（3）行政诉讼调解制度相较于行政诉讼审判而言具有其独特的优势，不仅诉讼成本低，能有效地避免司法资源的浪费，而且解决问题迅速便利，能够切实有效地维护当事人的合法权益。如某案例中通过电话纠纷就得到协商解决，不仅为双方当事人节省了很高的诉讼成本，而且案件的迅速解决也有效地维护了行政相对人的合法权益。（4）行政诉讼调解制度使双方当事人在平等协商的基础上达成合意，能使双方的矛盾和纠纷得到相对比较彻底的解决，减少上诉、缠讼等现象。那么，行政诉讼调解达成合意和调解协议后是否允许反悔呢？第三部分将对这个问题进行进一步分析和探讨。
（三）行政诉讼调解制度的可行性
我国行政诉讼法明确规定，行政诉讼案件不适用调解。譼訛但随着社会的发展和进步，笔者认为建立相应的行政诉讼调解制度完全是可以实现的。（1）建立社会主义和谐社会的追求为建立行政诉讼调解制度提供了社会基础。在全体社会成员都追求建立社会主义和谐社会的外部大环境下，建立行政诉讼调解制度显然是合乎发展趋势并且是可行的。（2）当前司法实践中调解解决行政纠纷的成功尝试为建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。文中所举两案例的行政纠纷正是通过行政诉讼调解的方式得到了成功地解决，而这样的案例在我国的司法实践中不胜枚举，这无疑说明行政诉讼调解制度在我国的司法实务中已经开始了尝试与探索。（3）民事诉讼调解制度在民事诉讼领域的成功适用和重大意义为建立行政诉讼调解制度提供了可供借鉴的范例。民事诉讼中调解制度的适用取得了很大的成功，发挥了巨大的作用。我们可以结合我国行政诉讼领域的具体情况，参照民事诉讼调解的适用模式来建立行政诉讼调解制度。（4）域外国家和地区关于行政诉讼调解制度的法律规定和具体做法对建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。德国、法国关于行政诉讼调解制度明确的立法规定和具体的司法实践，为在我国建立行政诉讼调解制度提供了重要的经验借鉴。综上，我国当前行政诉讼的现状颇为复杂，且过于单一的行政纠纷解决机制已经暴露出很多问题。而行政诉讼调解制度独特的优势恰恰可以有效地解决这些问题。在这样的条件下建立行政诉讼调解机制就显得很有必要。而且在我国建设社会主义和谐社会的社会基础上，借鉴域外国家和地区行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，参照民事诉讼领域调解制度的适用模式，结合司法实践中的成功尝试，在我国建立行政诉讼调解制度完全是可行的。
三、在我国建立行政诉讼调解制度的具体制度设计
在我国民事诉讼调解制度的主体结构下，立足于我国具体国情和行政诉讼的复杂现状，充分借鉴域外国家和地区关于行政诉讼的立法和司法实践，我国的行政诉讼调解制度具体应包括以下内容：1.适用原则我国民事诉讼调解制度的基本原则包括自愿原则，合法原则和查明事实、分清是非原则。譽訛即人民法院在双方当事人自愿的基础上，依照法定程序，遵循法律规定，查明案件事实，分清是非曲直对案件进行调解，解决当事人之间的民事纠纷。在我国建立行政诉讼调解制度，完全可以参照民事诉讼中调解制度，以这三条原则作为其基本原则，以此来指导具体案件中行政纠纷的解决。2.适用范围民事诉讼中调解的适用范围非常广泛，除适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件外，其他一切属于民事权益争议案件都可能通过调解方式解决。譾訛但行政诉讼调解与民事诉讼调解不同，其适用范围应当受到限制，以防止行政诉讼中调解的随意适用。行政诉讼的当事人与民事诉讼的当事人对于行政纠纷中存在争议的权益的处分权有所不同，行政诉讼中行政主体对于其行使的行政权并非全部具有处分权，而拥有对于相关权利的处分权是双方进行协商调解的重要条件之一，所以行政诉讼中调解的适用范围较民事诉讼中调解的适用范围要狭窄的多，仅适用于行政主体对于同争议相关的行政权享有处分权的行政纠纷。3.适用程序（1）调解的启动。民事诉讼中调解的启动方式有三种，因当事人申请而启动，法院依职权征求当事人意见，征得其同意后启动和法院依职权直接启动而不必征求当事人的意见。譿訛但行政诉讼中的调解只能依当事人的申请方可启动，法院只能向当事人作出调解建议而不得依职权启动调解。既充分保障了行政诉讼当事人的主动性，又有效地防止法院滥用职权，凡案必调，侵害当事人的合法权益。（2）调解的进行。类似于民事诉讼调解，行政诉讼的调解可以在立案阶段到法庭作出审理裁判之前的任何阶段提出。讀訛对于诉讼请求不明确，即使补正后也很难有效解决的纠纷可以在立案阶段启动诉前调解，而对于案件事实清楚，权利义务明确的纠纷则可适用诉讼中的调解解决纠纷。（3）调解的终止。行政诉讼调解的终止分为两种情形，第一种是行政诉讼当事人双方经过平等协商，达成一致的调解协议，法院对调解协议进行审查和确认；第二种是双方协商不成，法院应终结调解程序，恢复对案件的审理和裁判，及时解决相应的行政纠纷。4.调解的效力当事人之间的调解协议经人民法院审查确认之后，法院制作调解书，调解书经双方当事人签收之后即告生效，与法院生效判决具有同等法律效力。（1）明确行政诉讼当事人之间的权利和义务，解决相应的行政纠纷，行政相对人不得再就此争议再行起诉。（2）终结诉讼程序。人民法院不得对同一案件再行审理或者另行作出裁判，行政主体和行政相对人也不得上诉。（3）调解书具有强制执行力。若一方当事人拒绝履行调解书所确认的义务，另一方当事人可以依法申请法院强制执行。讁訛5.行政诉讼调解反悔制度我国可以建立相应的行政诉讼调解反悔制度，但是基于行政法律关系主体法律地位的不平等性，所以只能允许行政相对人对于行政诉讼的调解提出反悔，并且其提出反悔应当受到严格的条件限制，仅限于当事人在调解时的意思表示不真实，不自由以及其合法权益受到严重损害时方可适用。
作者：胡秀炉 单位：山东大学法学院
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