[摘要]有机产品认证能够减少生产者与消费者之间的信息不对称，直接将不符合有机标准的产品排除在有机市场交易之外，因此有机产品认证制度是有机农业健康发展的基础和前提。但由于我国当前的认证机构本身能力不足、独立性较差、问责机制不健全、获证企业自律性不强等因素，造成信息评价失效，虚假认证信息充斥市场，这样认证本身也陷入“柠檬市场”困局。为此，政府应该进一步完善有机产品认证制度，规范管理有机认证活动，提升有机产品的质量保障能力。
[关键词]有机农业；有机产品认证；认证机构；获证企业
[中图分类号] F304.2 [文献标识码]A [文章编号]1674-3288(2015)06-0008-04
近年来，随着国民收入水平的提高及对食品安全问题的高度关注，有机农业因禁止使用一些可能对环境和人类健康造成危害的物质而备受消费者青睐，生产消费迅速增长。与此同时，市场上各种打着“有机”旗号，借机炒作的产品和企业也层出不穷，各种“假有机”泛滥成灾：茅台酿酒原料“假有机”、上海“天鲜配”、辽宁“百味园”配送蔬菜“假有机”，等等。这些“假有机”暴露出有机认证机构本身能力不足、独立性较差、问责机制不健全，以及获证企业自律性不强等共同问题。在有机农业发展过程中，如何利用有机产品认证制度，提高有机农产品质量保障水平，促进产业经济有效发展的共赢局面，应该是我们目前积极探索的问题。
一、有机产品认证在有机农业发展中的基础作用
有机农业是一种完全不用或基本不用人工合成的肥料、农药、生长调节剂和畜禽饲料添加剂的生产体系。它是传统农业与现代科技的结晶，既继承了传统农业的精华，又解决了现代农业带来的环境和健康问题。其理念内核是“自然、环保、安全”，有利于实现农业向优质、高效、安全和可持续方向发展。
（一）我国有机农业发展现状
有机农业在国外是重要的农业分支，20世纪70年代以来，以生态环境保护和安全农产品生产为主要目的的有机农业在欧美等部分发达国家快速发展。与发达国家相比，我国有机农业起步较晚，始于20世纪90年代。最初，我国有机农业发展以出口为主，95%以上的有机农产品出口日本、欧盟、美国等发达国家。进入21世纪后，随着国民经济发展，国民生活水平不断提高，加之食品安全问题频出引发公众对食品安全的高度关注，代表更高质量和更安全的有机农产品成为部分高收入人群的消费热点，催生有机农业快速发展，目前已经发展成为一个巨大的产业。根据中国食品农产品认证信息系统数据显示，截至2012年3月15日，全国有机产品生产、加工企业5000多家，有机种植面积超过200万公顷，主要有机产品为谷物、蔬菜、水果、豆类及油料作物、茶叶等。2012年，中国有机产品国内贸易量达510.78万吨，贸易额达638.79亿元，出口额突破4亿美元。可见有机农业带动农民增收存有巨大空间。
（二）有机产品认证在有机农业发展中的价值权重
有机产品认证之于有机农业健康发展至关重要，可以说是基础，是前提，没有有机产品认证，就不可能有有机农业持续健康的发展前景，这是与食品本身的质量属性相关的。经济理论根据消费者与生产者信息不对称程度将商品分为三种类型：搜寻品、经验品、信用品[1-2]。“搜寻品”的质量消费者在购买之前可以得到确认，“经验品”只有通过使用后才能确认其质量，而“信用品”即使在消费之后，也很难评估其质量。显然，由于消费者不能通过一般的手段来评估食品质量，食品及其质量很容易被定性为信用品。在这种情况下，由于有机食品与普通食品价格悬殊，这为普通食品冒充有机食品创造了激励。消费者考虑到这种激励，为了避免高价买回“假有机”的风险，消费者要么拒绝购买，导致有机产品市场空间缩小甚至走向消亡；要么压低价格，而过低的价格使得真正的有机生产者不愿意继续生产“真有机”，他们要么退出市场，要么也生产“假有机”。结果，就出现了“劣币驱逐良币”的现象，“真有机”被“假有机”驱逐出市场。除非存在能够有效证明有机产品质量的方法，否则，这种“假有机”驱逐“真有机”的游戏就会不断重复上演，有机农业将无法持续健康发展。解决这一问题的关键在于如何减少生产者与消费者之间的信息不对称，让有机产品的质量属性变成一种容易被消费者观察得到的产品属性，有机产品认证的作用正在于此。通过第三方开展认证检查和认证工作，核实有机生产者的生产环境、设施、技术、程序、方法是否符合有机产品生产要求，以及最终产品是否符合有机产品标准，只有所有审查内容符合有机认证规则要求的产品才能获得有机产品认证。本质上，有机产品认证是生产者向消费者释放的一种信号，即通过认证的产品满足有机产品的质量标准，这样消费者选择购买贴有有机认证标签的产品自然淘汰“假有机”。当然，在实际操作中，认证起到的作用不仅仅只是信息披露，而且直接将不符合有机标准的产品排除在有机市场交易之外。从而让“真有机”生产者获利的同时，防止“假有机”冒充“真有机”的生产经营者获利。在一个有机产品是有利可图的市场，就不存在“真有机”投资不足的状况，有机农业就会得到持续健康发展。
二、我国有机农业发展的认证困局
从理论上来讲，有机产品认证可以起到信息披露的作用，甚至直接把不符合标准的产品排除在有机市场交易之外，但是由于我们当前的认证机构本身能力不足、独立性较差、问责机制不健全、获证企业自律性不强等因素，造成信息评价失效，虚假认证信息充斥市场，这样认证本身也陷入“柠檬市场”困局。
1.认证机构良莠不齐
为了促进我国有机认证市场的规范发展，自2011年起，我国陆续修订和完善了《有机产品》国家标准、《有机产品认证实施规则》（简称新《规则》）、《有机产品认证管理办法》（简称新《办法》），并发布了《有机产品认证目录》。从理论上来讲，实行统一的标准、认证实施规则、认证标志和统一的认证目录，提高了认证机构的准入门槛，增强了认证机构及其从业者的业务能力，规范了认证程序，保证了国家认可的认证机构认证的有机食品达到统一标准。但从实际操作来看，我国有机产品认证机构数量多、规模小，认证市场仍然呈现出鱼龙混杂、良莠不齐的混乱局面。根据国家认监委官网数据显示，截至2013年6月，我国有机认证机构缩减至21家。其中只有北京五洲恒通认证有限公司、北京中绿华夏有机食品认证和南京国环有机产品认证中心三家认证机构稍具规模，市场占有率分别为17.95%、14.51%、11.02%，而其余18家平均市场占有率仅为2.97%。由于小型认证机构普遍缺乏从事有机农业科研及认证检查工作的专业人才，一些机构只能聘请农业行政事业单位的工作人员充当兼职检查员，尤其缺乏技术专家、技术骨干，难以组建起认证检查的核心团队，导致认证检测技术、认证标准审查能力和执行国家标准的能力严重不足，最终出现“东家认证不过，西家过”的怪相。在这种情况下，那些执行能力强的认证机构反而竞争不过那些执行能力弱的认证机构，导致整个行业难以自律，严重影响了认证市场的良好秩序，影响了认证机构的公正性和权威性。
2.认证机构独立性较差
有机产品采用第三方认证的目的在于确保认证机构的独立性，客观地评价申证企业的各种自然状态。但形式上的独立并不必然保证客观上的独立。由于接受认证的企业通常支付认证审查费用，申证企业实际上成为认证机构生存发展的客户资源，极易影响认证机构的行为。寻求正面认证审查结果的企业有动机向认证人员提供各种形式的收益，认证人员也有动机迎合客户需求。毕竟在一个认证服务市场，申证企业很容易寻找一个有利于维护其利益的认证机构[3]。尤其在有机认证机构数量多，而有机产业处于“襁褓期”的中国，有机认证市场蛋糕并不大，大部分认证机构仍然处于“吃不饱”的状态，一些认证机构为获得认证业务，往往不惜降低认证标准、放松认证执行程序，甚至帮助申证企业做好从申请到文件审核，以及现场检查的所有认证工作流程。而且由于我国缺乏有机咨询、培训服务的专业机构，认证机构自然成为有机咨询、培训的服务供给者。在这种情况下，认证独立性问题就更加严重。作为服务的提供者，认证机构更可能把自己利益与客户利益等同起来。如果客户对认证机构给出的审查结果不满意，它可能失去的不仅仅是认证业务，还会失去其他业务。除非严格禁止，否则认证机构就可能从客户那里寻求咨询、培训等非认证业务，导致利益冲突。尽管有人认为不能做到客观的第三方将会获得不良声誉，难以吸引新客户[3]，而且缺乏客观性的认证人员最终可能会被取消从业资质，这样它们不能出售其服务，没有客户或缺乏资格，都将迫使它们停业，但事实却并不支持这一论点，弄虚作假的认证机构或认证人员在“假有机”事件曝光后，仍然没有被撤销从业资质，照常开张营业便是最好佐证。
3.认证机构问责机制不健全
问责也是认证制度中的一个关键问题。Schedler（1999）把问责定义为参与者应负责任和受到制裁的程度[4]。就问责认证机构而言，就是如何确保认证机构“循规蹈矩”，严格按照规则执行认证审查工作，以及如何确保认证机构有不当行为时受到制裁。为此，我国实施的新《办法》规定了具体的监督管理和罚则。但是仔细研究新《办法》，如何确保认证机构“循规蹈矩”，进而确保认证审查质量，仍然是一个问题。首先，认证活动缺乏公开透明，外部相关利益者的约束力不足。尽管所有认证制度都信奉公开透明的价值，但是由于认证检查相关信息被看成商业机密，公开可能会给企业造成伤害，公开程度通常受到限制[5]。导致外部相关利益者，如消费者、投资者无从考证认证的真伪及其权威性，进而削弱了市场决策对认证机构行为的约束效力。因此，如果仅仅只要求认证机构向政府提供是否遵从认证规则的报告，对政府和消费者有用的信息就会大大减少。而责任链条则变得更长，消费者对远离潜在伤害活动越来越担忧。其次，政府监督和惩罚力度不够，威慑效力不足。新《办法》加大了对认证活动的监督和惩罚力度，甚至还涉及到退出规则，但是监督对象多指向获证企业，而退出规则则只针对违规的获证企业，即使监督对象指向认证机构，但最高罚金也就3万元，相对于其获得5—8万元的认证收益，显然违规成本并不算高，惩罚所带来的警示和威慑效果甚微。而美国针对虚假陈述的第三方认证机构或认证人员，可以处以罚金，可以撤销资质，甚至处以5年以下监禁的刑罚[6]。
4.获证企业自律性较差
保障有机食品的质量根本在于企业自律。但由于有机耕作成本大大高于常规耕作成本，受利益驱动，获证企业很容易回归常规耕作方式，生产“假有机”。加之认证机构后续检查频次和监管机构的监督检查频率较低，“假有机”被发现的概率较低，而且即便被发现，由于处罚力度不够，导致获证企业产生机会主义行为，滋生投机心理。一些企业在获证之后并没有严格依据有机食品操作规范进行生产，个别企业甚至违规使用农药、化肥、抗生素，超期、超范围、不按要求使用认证标志，导致市场“假有机”频现，有机农业信任危机重重。
三、有机农业发展的认证规制对策
伴随层出不穷的“假有机”事件，公众对有机产品的信任度越来越低，威胁到有机农业的持续健康发展。因此，政府应该进一步完善有机产品认证制度，规范管理有机认证活动，提升有机产品的质量保障能力。
1.提高认证机构准入门槛，全面提升行业水平
根据新《规则》，从事有机产品认证活动的认证机构，应该具备2003年发布的《中华人民共和国认证认可条例》规定的条件：（1）有固定的场所和必要的设施；（2）有符合认证认可要求的管理制度；（3）注册资本不得少于人民币300万元；（4）有10名以上相应领域的专职认证人员。此外，规定从事产品认证活动的认证机构，还应当具备与从事相关产品认证活动相适应的检测、检查等技术能力。显然，相对10年之后的经济指标、有机农业发展速度以及有机认证技术的复杂性、检测设备的高端性来讲，注册资本300万元、10名专职认证人员的准入条件太低，极容易形成认证机构数量多、规模小的认证市场结构，导致人才、技术、信息等资源不集中和浪费，认证机构业务能力止步不前，以及认证市场竞争秩序混乱，最终引起认证信誉低、质量差。因此，在新一轮规范有机市场管理过程中，应该考虑提高认证机构的准入门槛，促进认证机构兼并重组、做强做大，吸纳国内外优秀人才加盟，培育在全国、甚至全球范围内具有影响力的大型认证机构。还要鼓励国外认证机构在中国设立分支机构，从事有机产品认证。通过中外有机认证机构的公平竞争，全面提升行业水平，形成一个效率高、费用低、信誉好的有机认证市场。
2.制定利益冲突回避规则，强化认证机构的独立性
利益冲突是妨碍认证机构进行客观认证审查的主要因素，但我国当前的有机产品认证制度很少考虑利益冲突回避规则，导致认证机构独立性较差，认证缺乏公信力。必须制定详细可行的利益冲突回避规则，进一步完善有机产品认证制度，强化认证机构和认证人员的独立性。参照国外同类行业利益冲突规则设计经验，利益冲突规则应覆盖认证活动的全过程：认证审查前，要求认证组提交一份潜在利益冲突的自我评价表，披露认证小组中每一位成员此前向申证企业提供的任何服务的性质，以及任何其他潜在地涉及过去、现在或未来的真实关系。认证审查中，禁止认证人员在审查期间从事咨询、培训服务，如不能向企业提供发现问题的解决方案，只负责审查问题。企业所需的有机农业咨询、培训服务应由其他不参与认证服务的机构或认证人员提供。认证审查后，禁止认证人员在一定期限内进入他们曾经审查的企业工作。此外，为防止认证人员太熟悉客户的数据报告，避免长期业务关系引起的利益冲突，还有必要制定强制检查员轮流检查规则。
3.完善认证机构问责机制，督促认证机构“循规蹈矩”
针对认证机构认证审查过程中的“偷懒行为”或虚假认证行为，必须进一步完善认证机构问责机制，加强对认证机构的监督和问责力度，督促其“循规蹈矩”。一是细化报告规则，加强监管机构的监督。认证审查前，除了提交潜在利益冲突自我评价表外，还必须要求认证机构提交审查活动的具体时间表，以便监管机构的官员陪同检查员一同前往，达到监督的目的。认证审查中，检查员应该保持记录“问题日志”，并纳入最终审查报告。在“问题日志”中，检查员应该注意到任何还没有严重到必须给出负面意见的问题，但可以反映到审查报告中。采用所有方式让检查员成为监管机构的眼睛和耳朵。认证审查后，除了要求检查员提交审查决定外，还要求检查员提交审查过程中，用于解释和支持其决定所生成的文件。二是细化认证信息披露规则，促进信息公开透明。除了那些必要的商业机密信息外，尽可能披露多方面的信息，包括认证产品、生产企业、认证机构、认证期限、审查报告、抽检合格率、不合格产品名称以及认证证书变更等相关信息。中国食品农产品认证信息系统应该开发一种在线数据发布工具，把这些信息进行整理归类，生成面向公众的在线实时报告，鼓励公众积极参与监督认证机构的行为。三是对违规的认证机构和认证员要加大惩罚力度。罚金至少应该提高到行业认证收益的平均水平，并根据其给社会造成伤害的水平加大惩罚力度，可以引入刑事处罚和退出机制。处理结果同样要通过在线公布，接受公众监督。
4.构建利益驱动机制，促进企业自律管理
逐利是企业的本性，所以要激发获证企业自律管理的积极性和主动性，必须在保障守法企业利益的同时，增加企业违法的期望成本。一是加大对有机农业的政策支持力度。可以借鉴美国政府的做法，对有机农业转换期提供财政补贴、贷款和信贷担保、保险、技术支持及转换期结束后的认证成本分摊政策和市场开拓成本分摊基金，支持有机农业推广，实现有机农业可持续发展。二是建立有机产品的诚信档案，设立企业“黑名单”，并把这些信息释放给消费者和投资者，让市场决策来回报诚实守信企业，惩罚弄虚作假的企业；同时把诚信记录与有机农业各项扶持政策挂钩，对于弄虚作假的企业要坚决取消未来扶持资助资格，还要追回部分已经资助的资金。三是增加认证机构不通知抽查频次和加大政府监督力度，严格惩罚措施，完善有机认证企业淘汰机制，从而最大限度规避企业的机会主义行为，增强消费者对认证的有机产品的信任。
[参考文献]
[1]Nelson，p.1970.InformationandConsumerBehavior[J].JournalofPoliticalEconomy，78：311-329.
[2]Darby，M.andE.kami.1973.FreeCompetitionandtheOptimalAmountofFraud[J].JournaloflawandEconomics，16：67-88.
[3]AseemPrakashandMatthewPotoski.TheVoluntaryEnvironmentalists：GreenClubs，ISO14001，andVoluntaryRegulations[M].Cambridge：CambridgeUniversityPress，2006：60.
[4]AndreasSchedleretal.TheSelf-RestrainingState：PowerandAccountabilityinNewDemocracies[A].AndreasSchedler.Concep-tualizingAccountability[C].Boulder，CO，：LynneRiennerPublishers，1999：13-14.
[5]LesleyK.McAllister.RegulationbyThird-PartyVerification[J].BostonCollegeLawReview，2012，Vol.53(1)：33.
[6]苏苗罕.美国食品安全监管的第三方审核机制研究[J].北京行政学院学报，2012，（3）：22.
作者：孙敏 单位：大连市委党校市情研究中心
