一、基于公共价值的政府采购绩效管理特征
长期以来，对于绩效管理的固定思维模式和管理路径都是定位于效率取向的，而实践中效率与公共性的割裂导致了政府绩效管理的片面性和偏颇性，因为经济效益仅仅是政府有效性的一个维度。社会的和政治的影响，具体的政策措施带来的可能对公众日常生活及其他利益相关者的影响，也是必不可少的考量因素。事实上，创造和实现公共价值远远超越了节约财政和改进服务的意义。［6］过分强调经济效益或过分强调社会和政治价值都是片面的。公共价值的主张能够较好地处理这个片面性。通过与其他已有公共管理模式相比较，公共价值管理的基本主张是关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位民主与效率的关系、全面应对效率、责任与公平问题。［7］这些主张并不仅仅停留在理论层面，而且在世界范围内已开始得到推广实践。如英国BBC广播公司于2004年公布“建构公共价值”宣言，并根据公共价值制定了一套绩效评估制度［8］;美国学者根据公共价值的变迁重塑科罗拉多州水法［9］;阿拉伯联合酋长国官员利用公共价值理论分析开展公共投资回报率研究等［6］。将公共价值理论应用于政府采购绩效管理，无论是在理论还是实践上都具有重要的意义。政府采购是一项特殊的政府经济管理行为，公共性的根本特征赋予其与私人采购和纯粹经济行为不一样的涵义，采购规模和采购数量的增长是政府采购绩效的一个方面，不是绩效的全部内容，同样，节支率也不应该成为衡量政府采购绩效的唯一指标，“豪华采购”、“天价采购”完成的是财政支出任务，而政府采购的公共价值却在这样的绩效追求中异化。因此，采用常规对经济现象和经济行为的认知判断来分析政府采购绩效管理并不科学。用新的范式思考政府行为、政策制定和服务供给能为公共管理者带来重要的启示。目前主要存在几种不同的公共管理模式:传统公共管理模式、新公共管理模式和公共价值管理模式等。国外有学者总结这几种公共管理模式的特点，对比分析其区别如下:传统公共管理模式下，公共利益由政治家或专家定义，政府通过对投入的成本和资源进行管理以及自上而下的责任实现模式来实现绩效目标，对利益的调节寄希望于层级制以及专业化的自动调节。新公共管理模式下，私人部门和公有机构都能够表达偏好，公共利益是个体偏好的集合，由“顾客”选择决定公共利益的实现，通过对投入和产出进行管理以及自上而下和由内而外的责任实现模式来实现绩效目标。而公共价值管理模式界定公共利益是个体和公共的偏好，这种偏好能够通过共同协商得以明确，在这一管理模式下，绩效目标是多元的，包括服务产出、满意度、结果、信任和合法性等，在实用主义主导下通过多种途径来实现绩效目标，监管政府的公民、作为使用者的顾客、作为投资人的纳税人对绩效目标的实现共同起作用。由此可见，传统的公共管理模式下对绩效目标的实现过程是自上而下的，在这种管理模式下的绩效管理更多的是解决效率、速度以及投入产出的比率等问题。而公共价值管理模式重视公众参与的作用，并不只是以顾客为导向，公共部门、私人部门、群体组织及企业均能表达集体偏好，政府通过保障服务质量，对公民或组织的偏好、授权和信任作出回应，并在这一过程中通过与顾客、公民、重大利益相关者多层面和多元化的合作，创造公共价值。在这种模式下的绩效管理更为重视的是以公开公平竞争的方式对目标的完成，更多的是解决价值链的实现。在政府采购绩效管理当中，处于价值网络的不仅包括供应商(企业)、采购代理机构，还包括采购人、政府财政部门、采购管理监督机构、公众。让公共性回归政府采购绩效管理，以单向价值创造过程的价值链延伸到整个管理系统的价值网络，沿着价值链和价值网络的走向，基于公共价值的政府采购绩效管理可以设定三个方向:提升企业竞争价值的管理、提升价值链价值的管理和提升政府采购绩效管理平台价值的管理。顺着价值链和价值网络的脉络，借助互联网信息技术的发展，采购人、采购代理机构、供应商、公众都会成为价值网络中的一员，选择彼此协同合作、共赢共生、共同完成价值创造和价值交付，这将是大势所趋。基于公共价值的政府采购绩效管理，不仅包括公共价值运行的机制呈现，更体现了在这一过程中的价值建构和价值链的实现。第一，基于公共价值的政府采购的绩效必须符合公共价值的要求。在传统的政府采购绩效管理中，关注节支率、关注合法合规、关注采购数量和质量的达标成为主要绩效要求。而基于公共价值的政府采购绩效管理，把公共价值作为判断绩效结果是否实现的重要标准。第二，基于公共价值的政府采购绩效管理以政府采购绩效的价值建构为基础。公共价值运行机制贯穿政府采购绩效管理的全过程。通过政府采购绩效管理体系促进公共价值的表达和最终实现。第三，基于公共价值的政府采购绩效管理关注公共价值的变迁，整个绩效管理系统能随时面对变化中的公共价值信息做出调整和回应。第四，基于公共价值的政府采购绩效管理需要有能力的组织运行和合法的运行环境，在价值建构的基础上，达到公共价值最大化。第五，基于公共价值的政府采购绩效管理需要得到广泛的内外部支持，这是一个包含采购主体、评标专家、监督机构、代理机构和公众等多方面因素共同努力、协同推进的过程。
二、基于公共价值的政府采购绩效管理创新的思考
基于公共价值的政府采购绩效管理，不是简单地从经济的角度来评估一种交易行为。莫尔的价值链图示给了我们很大的启示:一是价值的取得不仅取决于组织的行为、过程和目标控制的科学管理，也取决于利益相关者，要重视合作伙伴的共同作用，公共价值只有通过合作生产才能形成;二是客户满意度取向取代了效率取向。政府采购不同于市场采购，与其他政府职能性的行政管理活动也不一样，我们能够较为容易地找到它与公共价值二者之间的对应点。(一)基于公共价值的政府采购绩效管理的顶层设计基于对实践中政府采购绩效管理实际问题的反思，从公共价值角度对政府采购绩效管理进行思考，本文尝试建构一个以公共价值为基础的政府采购绩效管理模型(PublicValue-basedGovernmentProcurementPerformanceManagementModel)(如图2所示)。图2基于公共价值的政府采购绩效管理架构提升政府采购价值，首先要体现和完善政府采购本身的公共价值。政府采购的实施是为了满足公共需求，其职能本身就是一项公共服务，公共服务是公共价值存在的客观基础，公众的需要是公共价值存在的主观依据。政府采购强烈的目的性正是其自身作为公共价值主体的自觉意识，在这一内在尺度的指导下，政府采购需要相关法律、制度的保障，需要流程、方式的设计，需要第三方委托代理和监督评判，以确保在政府采购的每一个环节都是围绕公共价值的实现而服务，确保每一个环节的运行不使公共价值流失或被个人利益侵蚀。政府采购中针对违规的严厉惩罚措施、确定公开招投标的采购方式和专家评审、集中采购目录的审定，这些内容都是政府采购自身公共价值意识的行动表达，即为了最大限度地追求和实现公共价值。提升绩效管理的价值，一方面，要围绕完善公共财政体制机制和政府采购绩效管理改革这根主线，把绩效管理理念与方法贯穿政府采购管理全过程，建立健全制度体系，加强监督约束，合理确定政府采购目标，减少政府采购不必要的成本支出。另一方面，要围绕公共价值的实现，探索建立科学的绩效评估指标体系，合理测量政府采购各项绩效指标，客观公正地评价政府采购绩效。此外，要从技术层面打破地域界限，推进政府采购信息化建设，减少行政垄断和信息不对称造成的不公平竞争，将公共价值的实现落地。基于公共价值的政府采购绩效管理需要将各个参与主体纳入进来，既包括政府采购权力主体，也包括私人机构和公众，兼顾各方利益需求，形成统一多元的利益表达。在政府采购的各参与方的价值关系中，政府代表的是公共的利益，供应商代表的是私有者的利益，政府采购的实践活动是连接公共价值主体和客体的中介和桥梁。在我国计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，新旧体制的摩擦给政府购买权力带来了自主运行的空间，私有者利益与公共利益发生冲突时，政府采购的公共价值经常被湮没甚至被扭曲。基于公共价值的政府采购绩效管理以公共权力为后盾，能够保障竞争自由但又维护公共秩序，从而避免因私有者利益而使公共利益被破坏最终使私有者利益也无从实现的双输的结果。(二)基于公共价值的政府采购绩效管理的实现路径基于公共价值的政府采购绩效管理是一个价值理念和公共权力、绩效目标和实现机制、根本原则和路径选择紧密联系的复杂系统。选择什么样的实现路径，通过什么样的实现机制，是政府采购创造和实现公共价值的根本问题和首要任务。政府采购实行分级管理，中央政府和地方政府在同一部政府采购法的指导下，建立各自的政府采购制度，政府采购法规定的原则和要求对中央和地方具有统一的约束力。地方可以按照本地区的经济发展水平和实际情况制定各地的政府采购实施细则。从中央和地方的关系来看，既有中央对地方自上而下的宏观调控，也有地方对中央自下而上的微观促进。基于公共价值的政府采购绩效管理需要通过内部控制和外部引导来实现。绩效目标的实现和绩效水平的提高，不仅要依赖于政府采购各相关方对政府采购政策目标认同的自觉意识，更重要的是要依靠政府对公共利益和集体偏好的集中与引导，以及这种集中和引导所创造的采购环境。政府在采购过程中要传递被引导的公众偏好，而这种判断需要来自包括政府官员、利益相关方和公众多方参与协商才能做出。［10］因此，要为公众建立完善而广泛的价值主张和价值表达的渠道，没有完善的信息交流和沟通机制，就无法实现集体偏好的收集，没有对来自集体偏好的分析，也就无从吸引公众的参与，对公众偏好的研究和主导也将失去根本。(三)基于公共价值的政府采购绩效管理的协同管理党的十八大报告明确提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。这就要求政府要在履行权力、发挥职能的过程中，在和社会、市场、公众的协作关系中，找准定位，协同合作，既不越位也不缺位。在全面深化改革、不断健全市场经济体制的背景下，社会分化出不同的阶级和阶层，社会群体利益和需求出现多元化，因而必然使公众形成多元的、个性化的价值主张和价值表达，政府职能也随之由管理逐渐向服务转变，“在公私伙伴关系中，契约代替了层级”，［11］管理的绩效不仅依赖制度的控制、方法技术的运用，还依赖于政府的跨界协作能力。从政府采购的委托代理关系来看，所涉及的关系人有:纳税人、各级政府、各级财政部门、各级采购单位、直接采购人、供应商、招标代理公司、评标专家。由此可见，政府采购关联范围广泛，不同的采购领域、不同的项目又使得政府与社会各行业领域、公众之间的关联度日益紧密。在中央对地方的转移支付上，许多地方性基本项目的采购得到中央支持。可见，采购项目执行需要超越组织、部门、层级的合作与协调才能成为现实。因此，基于公共价值的政府采购绩效管理不应该是传统的政府主导的自上而下的单线管理，而应该是多方参与、多方合作的协调管理。(四)基于公共价值的政府采购绩效评估指标体系优化政府采购绩效评估是政府采购绩效管理的重要内容。绩效指标体系的建构是绩效评估的关键性工作，其科学性如何，将直接决定着绩效评估的结果。近年来，采购部门提出“绿色采购”、“电子采购”、“采购节能环保产品”、“电子评标”等采购理念，体现了生态资源与社会经济和谐关系和可持续发展的价值导向，有的已在采购中被明确要求执行，由此各级政府财政预算的绩效考核指标发生了调整，也正在进一步探索完善，这将促进政府采购绩效考核指标的进一步优化。优化政府采购绩效评估指标体系，必须从政府采购的实际出发，遵循政府绩效管理的规律，充分考虑政府采购是财政支出重要组成部分的特性，以系统思维进行全面的关联性思考，从宏观与微观两个层次对评估指标体系进行优化。针对货物和服务的政府采购项目，在宏观层面上，需要重点考察政府采购的政策目标，围绕政府采购的主要职能，充分发挥绩效指标的价值指引与激励功能，主要从经济效益、社会效益、环境效益和服务对象满意度等4个维度，构建政府采购绩效的宏观指标。在微观层面上，需从整个采购项目周期的全过程的绩效评估来考虑，评估包括项目立项、预算、招投标、采购结果验收、采购资金支付、采购结果使用满意度、采购过程监督等步骤，每一个步骤都可以设计几个不同级次的量化的绩效指标，不能定量的指标需要进行恰当的定性处理。在微观指标确定之后，需要确定各个指标的权重及分值。优化后具体指标体系(如表1)。指标体系建立后，可利用层次分析法(AHP)确定政府采购绩效评估指标权重，建立模糊综合评价模型，进行政府采购绩效评估。
三、结语
十多年来，我国政府采购水平保持平稳较快增长，在数量和规模两个方面都取得显著成绩。这些成绩反映了经济体制改革释放的巨大发展活力，折射出我国日益巩固的全球采购大国地位。但是也要看到，政府采购中还严重存在着质量水平与数量规模不平衡、社会效益与经济效益不统一的问题。在实用主义思潮驱使下，政府采购的公共价值被忽视，规模效益难以发挥，经济利益偏离公共价值轨道时有出现，重复采购、资源浪费、价格虚高、贪污腐败等问题成为顽疾，盲目的GDP崇拜使得政府采购绩效管理难以发挥真正作用。基于公共价值的我国政府采购绩效管理并不是对绩效管理的一种重构，而是对政府公共管理中公共价值的一种寻求和引导，是对政府绩效管理研究的一种视角切换。本文将公共价值与政府采购绩效管理紧密联系起来，从价值分析入手，从顶层设计、实现路径、协同管理、指标优化等方面初步构建一个具有一定可行性、较为完整的政府采购绩效管理思路，试图推进我国政府采购绩效管理水平的提升。
作者：彭向刚 肖艾林 单位：对外经济贸易大学公共管理学院 吉林大学行政学院
