1公私协力—通信网络建设的必然
鉴于通信网络的内在特征，寻求一种最佳的运行方式显得尤为重要，在这种情况下，公私协力正是为了通信网络之类的公用事业而诞生。学界对于公私协力的研究并不是最近才开始的，或是说公私协力对学界来说其实是一个熟悉又陌生的概念。说熟悉是因为已经有不短的研究历史，早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了类似的理念，他在下水道清洁用水卫生服务的研究中提出，特许经营的方式可能更适合公用事业的发展，这也是公认的公私协力的雏形。而20世纪80年代起，德国行政法界也早已经开始进行研究。公私协力是指公部门联合私主体以提供公共服务为目的并通过订立特许经营协议进而建立起来的一种合作关系，一般来说这种关系是长期性的。而公私协力的优势在于，公共部门与私人企业能够取长补短充分调动各自的财力物力及经营手段，利用灵活的合作形式，在私人企业取得利润的同时，提供优质的公共产品与服务，这是一种共担风险共享收益的合作伙伴关系。而在以往，例如通信网络工程往往是由国家独资建设运转，但公私协力具有更加明显的优势。
1.1公私协力有助于实现政府之职能转变和机构改革
我们说，政府自主经营通信网络，其实是一种政企统一的行为，政府既是执法者又是经营，这在一定程度上造成了职能的混乱，无法对通信网络的建设经营进行有效地监督。同时政府的管理范围也过于庞大，往往会造成手忙脚乱监管不力的情况，造成了“吃力不讨好”的现象。我国经历了几次的改革，但是在政府机构方面的改革，成效一直都不是很显著，要从根本上解决最重要的就是要对政府机构进行“瘦身”，对政府机构的管理职能进行准确细致的划分，尽量减少职能重叠、交叉的情况发生。而从公用事业的角度看，公用事业的市场化势在必行，只有把政府从直接经营者的身份中解脱出来，转而专注于对公用事业进行立法、监督等间接管理才能真正实现职能转变，进而成功的进行机构改革。
1.2公私协力的管理方式具有更高的运作效率
在很长时间以来，由于政府部门的直接介入、内部管理的不完善、人员编制过于庞杂以及在公用事业一些具体的运行决策中的不善、内部问责和奖惩机制的不健全造成了公用事业运行的效率低下，服务质量低下、成本过高。说到底由于没有竞争，政府部门自然而然产生优越感，脱离群众不思进取，也就无法提供优质高效廉价的公用事业产品。同时政府垄断的经营方式往往会致力于企业自身规模的扩大，无法做到资源的合理配置，而市场化的竞争则会使私人企业的业主们明确在市场中扮演的角色。只有通过公私协力的运行管理方式才能使政企真正的分开，政府完成职能的蜕变，公用事业才会具有更高的运作效率。
1.3公私协力给公用事业注入新的资金与活力
政府经营的公用事业由于人员编制的不断扩大，资金的来源往往比较单一，就如同迟暮的老人，死气沉沉。而且一般来说公用事业单位都是有国家全额拨款的，只要一旦入得公用事业的单位，员工们往往就有种混吃等死的感觉，公用事业的产品往往都是垄断供给，完全不用顾忌产业、效率、创新等之类的词汇，而在这种情况的持续下，很多企业单位的财政经费都已经捉襟见肘。这种状况的发生会严重阻碍公用事业的发展，并且影响到公用事业的产品和服务质量。迫在眉睫的问题决定了公用事业改革的必要性。而公私协力则是公用事业改革的一条很好的途径，公用事业为什么一直由国家来掌控，也是因为人们的经验和习惯的知道，但没有任何证据就此断定公用事业只能由政府机构提供，公司协力能给公用事业带来源自民间的资本，极大的带动了民营企业家们对于公用事业的积极性。民营资本不仅能给公用事业带来新鲜血液，而且打破政府的垄断，给公用事业领域带来竞争无疑像一针“强心剂”给公用事业带来了新的活力，让在公用事业能跟随社会经济的发展脚步，在新时期的发展道路上不掉队。
1.4公私协力能够降低公用事业运作成本
公用事业的公私协力，预示着公用事业由政府财政一家独揽指出的日子一去不反了，以往在政府财政的强力支撑下，公用事业运行完全可以不计成本，公用事业坐拥一座似乎永远吃不空的山，公用事业的单位只追求着能够从政府预算上尽可能多的募得资金。而在采用公私协力的运行方式后，如何能在市场中占得先机，民营化的公用事业必须考虑运行经营的成本问题，高成本低质量的产品和服务无法在竞争市场中存活，低成本高质量的公用事业才是我们喜闻乐见的。因此，不论是从资金活力、运作成本、运作效率还是政府机构的职能转变角度来看，为了通信网络自身的发展需求，公私协力是通信网络建设的必然选择。
2通信网络建设公私协力的制度保障
随着社会经济的发展，各种跨国公司不断兴起，他们与一些国际性的金融机构例如国际金融公司、世界银行等联手对世界金融市场推波助澜。在此情况下，各国公用事业领域的建设都遇到了资金方面的阻碍，借助私人力量的公私协力作为一种新兴的行政政策性管理方式出现了。我们说，相对于公私协力法律制度建设这种全球公用事业面对的相同难题，出了法律制度都必须考虑的程序规范、实体规范和原则性规范，各个国家必须慎重结合各自的基本国情来建设和完善。只有完善的法律制度和严格的执行力度，才是公用事业公私协力制度顺利蜕变的保障，才能是公私协力在公用事业领域实现其应有的价值，实现公共利益的最大化。从行政法的普遍理论角度上说，合作行政行为的做出所依据的准据法在我国有三个方面，具体来说：第一，对公用事业公部门行为进行规范的一般性法律规范制度，如《行政组织法》、《行政程序法》、《政府采购法》、《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》等；第二，针对公用事业的具体部门规范所作的专门性立法，如《促进民间参与公共建设法》、《公用事业特许经营法》、《电信法》、《废弃物清理法》等；第三，为保障引入公私协力之后的市场公平竞争，净化市场竞争氛围的公用事业市场监督规范制度，如《公平交易法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保障法》和《产品质量法》等，只有构建完备的法律制度体系，全方位的对公私协力行为进行规范，才能保证公用事业领域的完美运行。
作者：邵佳一 单位：河海大学法学院
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