一、制约甘肃老区三农发展的突出因素
（一）影响农业生产的制约因素
1.自然条件严酷。一是水土流失严重。庆阳和平凉两市地处黄土高坡，水土流失面积占总面积的87%，每年流失的土壤总量达1.68亿吨。严重的水土流失，使农村失去大量地表有机土壤，并导致耕地愈加贫瘠。二是水资源短缺，农业缺水问题严重。以庆阳市为例，庆阳地处黄土高原沟壑区，降水是全市河流的主要补给形式，年平均降水量只有561毫米,蒸发量高达2000毫米，干旱灾害频发，大部分农业生产主要靠有限的天然降水。2.农业科技贡献率不高。一是农业科技服务的组织结构不健全，科技进步对农业产业化的推动作用不显著。尤其在老区部分县，现有农业科研和技术推广部门与龙头企业之间的联合程度较低，影响了农业实用技术向千家万户的推广和向农产品市场的渗透，制约了农业产业化的发展。二是农业科研和科技推广服务投入较低，农业科技成果到户困难，动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱。3.农业支持和保护制度不健全。一是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。二是农业支持和保护政策重点不够突出。政策性农业保险制度还处于探索阶段，缺乏现代农业发展需要的保险手段；农产品价格保护政策不健全，有些农产品价格大起大落，农业生产比较收益总体上较低。三是农业支持和保护政策运作方式不规范，影响了整体效能的发挥。财政支农资金被层层分割，资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。
（二）影响农民增收的制约因素
1.市场的制约。由于农产品价格的经常波动，缺乏良好的收购机制，致使农业生产抗御市场风险的能力不强，农民增产不一定增收。同时，在农业生产资料价格快速上涨的同时，劳动力及农业生产服务价格也呈快速上涨，生产投入的增加，使农产品价格上涨给农民增加的收入被抵消。农民增收却很有限，得到的实惠不多。2.农民科技文化素质较低，职业技能单一。农民自身素质的高低直接影响着农民家庭生产经营的发展和收入的水平。如表7所示，根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，目前、庆阳平凉两市农村劳动力文化程度相对偏低，农村劳动力70%以上属于初中以下的文化程度。农民文化素质的低下一方面限制了农民自身从事的农业生产活动，也使外出务工的领域狭小，多数农民仍靠出卖劳动力挣钱。另一方面在当地从事农业生产的农民由于对日新月异的农业科技掌握不熟练，也难以适应农村产业结构的要求，导致农业生产效益低下，直接制约着农民增收。3.农民组织化程度较低的制约。甘肃老区农业生产仍然是传统的小农生产方式，农业生产的主体是分散经营的农户，农民一家一户势单力薄，不仅农业生产难以与市场有效对接，而且农民在市场竞争中没有足够的谈判地位，难以分享农产品加工和流通环节的利润。迄今为止，甘肃老区新型合作组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、带动农户增收的作用不强的问题。2010年庆阳市共建立各类农民专业合作经济组织637个，其中农民专业合作社406个，发展会员5.78万人，只占全市农业总人口的2.9%，带动农户18.4万户，只占全市总农户数的36.1%，
（三）影响农村发展的制约因素
1.基础设施的制约。农村基础设施建设是农民增收必不可少的基础条件，更是新农村建设的物质基础。甘肃老区由于经济社会发展比较落后，农民行路难、吃水难、看病贵、保障低的问题仍然比较突出。如下表8所示，革命老区清洁能源利用率，自来水通道率依然非常低，行政村油路通达率和自来水入户率依然较低。2.土地制度不合理。土地制度是农村的基础制度，它不仅直接影响资源配置效率，而且关系到社会和谐稳定。赋予农民稳定的、明晰的土地权利，是完善农村土地制度的核心内容。农村改革以来，甘肃老区与全国一样，实行家庭联产承包责任制，调整了农业生产关系，使之与农业生产力发展相适应，取得了巨大的成效。但当前农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障，侵犯农民土地权益的现象还大量存在。这都将对土地的使用效力和可持续发展产生负面影响，在一定程度上影响农村和农业经济社会的发展。3.农村金融服务严重不足。一是农村金融服务体系单一，金融机构缺乏。农村经济的发展需要大量信贷支撑，但农村市场，县域金融机构网点主要集中在县城所在地或经济较为发达乡镇，边远乡镇或不发达乡镇仅有信用社存在。二是农民贷款担保机制缺乏，贷款难问题突出。农村金融机构面对的是分散的小规模农户，农户对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小的特点，而且农民又缺乏贷款抵押品。各类金融机构都把担保抵押资产是否充足，作为决定贷款的主要条件，这就使得大量缺乏抵押品又难以找到担保方的农户的资金需求得不到有效解决，极大的制约了甘肃老区农村经济的发展和农民增收。
二、促进甘肃老区三农振兴的总体思路和政策建议
（一）继续加大财政对三农的投入
1.以基础设施建设为重点，加大对水利设施投入力度。水利设施是制约甘肃老区农业生产发展和农民收入增长的主要障碍因素,增加农业水利设施投入，加强农田水利基础设施建设，改善农业生产条件已势在必行。中央和省级财政应重点加强对大中型灌排工程、水资源利用工程、水土保持工程的投入,提高老区供水保障能力。一是中央财政在安排基本建设投资规模时，应保证预算内农业基本建设投资比例向甘肃老区在内的老少边穷地区倾斜，确保财政对农田水利设施的投入稳步增长。二是要发挥财政税收的导向作用。在财政政策方面，省级财政可以利用财政贴息、以奖代补等方式，鼓励引导金融机构、社会资金加大对老区重点水利工程和基础设施建设项目的信贷支持。引导更多社会资金增加农业投入，同时扩大财政资金导向范围，增加财政资金与社会资金投入的比例。2.加大科技和教育投入，促进农民增产增收。科技是第一生产力，是农业现代化的根本动力。针对甘肃老区科技教育落后的现状，一是要加大农村教育经费投入，促进教育环境改善和人力资本累积效应的形成。二是加大农村医疗卫生保健事业投入，从根本上摆脱农民看病难的困境，提高劳动者身体素质和生产能力。三是加大农民及农民工培训经费投入力度，让农民及农民工从政府提供的公共服务中吸取更多的现代农业、现代科技知识“营养”，提高农民工的务农技能及科技素质，增强建设现代农业和闯市场的本领。3.加大对生态投入，努力改善生态环境，实现农业可持续发展。陇东黄土高原沟壑区的植被覆盖度较低，水土流失严重，矿产资源的不当开采等生态破坏现象未得到有效遏制;农村生态环境保护问题突出，面源污染难以得到有效的遏制，建议中央财政应继续对甘肃老区实施退耕还林、退牧还草、公益林补偿、天然林资源保护、三北防护林体系建设及黄土高原丘陵沟壑区和小流域综合治理等重点生态工程给予财力倾斜，加大转移支付力度，着力推进黄土丘陵沟壑区、干旱风沙区、土石山区水土流失综合治理，加大坡耕地综合整治及淤地坝建设力度，促进工矿区生态恢复。
（二）加大财政支持发展特色农业和农产品加工业的力度
甘肃老区地处西部，水资源不足，生态环境脆弱，经济基础薄弱，但是物产丰富，盛产油料、荞麦、小米、燕麦、黄豆等特色小杂粮，是甘肃优质农畜产品生产基地，具有比较优势的特色农产品繁多。所以应立足老区本地资源优势，因地制宜，发展特色农业和农产品加工业。目前，庆阳市、平凉市和会宁县初步建立起了一定规模的农业特色产业。庆阳市确立了草畜、果品、瓜菜三大优势主导产业。平凉市打算做大做强“金果”、“红牛”两大品牌支柱产业。这些规划的实现，需要大量的投入，省市县财政应在预算中安排专项资金支持农业产业化发展,着力推进甘肃老区优质粮、果、蔬、畜等特色农产品的产业化经营，扩大加工规模，延长产业链。着力优化农村产业布局，大力发展旱作节水农业和高效农业；积极引进和培育大型农产品加工龙头企业，打造具有市场竞争力的知名品牌。二是加强融资支持。省市财政要把农业龙头企业列为重点扶持对象，利用财政贴息、担保等方式积极给予信贷支持，帮助企业解决技术改造资金和运转资金困难等问题。同时积极采取有效措施引导工商资本、民间资本和个人资金投入农业产业化经营。
（三）完善农村社会保障体系，为农民持续增收提供后盾
应不断加大对甘肃老区的农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系。二是应不断改善农村医疗卫生条件，逐步提高新型农村合作医疗财政补助和补偿标准，着力解决农民看病难、看病贵问题，尽可能使更多的人从中受益，有效防止农民“因病致贫、因病返贫”，为农民持续增收铺好路，搭好桥。三是建立健全农村最低生活保障制度。完善该制度，要科学确定农村最低生活保障线标准，合理界定最低生活保障对象。
（四）建立健全农业保障机制，增强农业的抗风险能力
从发达国家的成功经验看，在农业现代化过程中，大都形成了一套较为完善的农业保障体系。甘肃老区地处西北内陆，干旱半干旱地区，抗击自然灾害和市场风险的能力较弱。要改变这种状况，一是要尽快建立起农业生产预警机制，完善信息网络建设，及时引导农民调整生产结构，实现以销定产。二是政府应积极建立和推广农业生产保险机制。中央和省级财政应加大对老区农业保险发展的财政支持和扶持，进一步增强农业抵御灾害的能力。中央和省上尽快考虑将老区特色农产品苹果列入全省农业保险试点，这对于减少和降低农业生产灾害损失，促进果产业发展，确保老区农民增收有着重要作用。三是建立农业风险基金，用于农产品丰收或歉收市场调节，保护农民利益，改变过去农业生产保险风险和收益不对称的弊端，构筑农村风险控制体系，加大对农村保险的扶持力度，降低农村的生产风险。
（五）发挥财税政策导向作用，吸引社会资金投向农业，解决农民持续增收“瓶颈”制约
甘肃老区农村金融环境欠佳及农民创业资本匮乏是制约农业发展农民增收的重要因素之一。作为财政，一是应通过财政贴息、税收优惠等手段，鼓励金融机构向拥有好项目和资产担保及良好信誉的农民提供贷款，帮助他们完成资本原始积累并迅速发展壮大。二是应对发展后劲强、对当地经济发展影响大的龙头企业在创业阶段实行税收、信贷、贴息等方面的优惠政策，促使其尽快做大做强，成为带动农民持续增收的中坚力量。三是建立健全中小企业贷款担保机制，通过设立政府担保基金、财政参股等方式，吸引其他经济组织或个人投资入股，在收取一定费用、共享收益的同时，为中小企业缓解贷款抵押担保难的问题。四是应充分发挥财政杠杆作用，建立由地方财政、农村信用社、贷款者三家共担风险的支农信贷资金风险管理及补偿机制，为促进农业稳定发展农民持续增收提供最有效的融资支持，逐步解决其“瓶颈”制约问题。
作者：李明
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