事实上，在我国现行土地和财税管理体制下，政府主导的建设用地扩张(农用地征用和建设用地出让)可以解决城市政府提供公共产品的融资问题、弥补地方财政赤字，因此推动人口和土地城市化已成为各级政府招商引资、带动区域经济发展的重要手段而非简单和被动的结果［2－5］。然而，在名义上快速推进城市化进程［6－9］的同时，这一过程也导致了粗放式的土地利用、城市低密度蔓延、土地城市化快于人口城市化、城中村不断产生、旧城更新缺乏动力等问题［10－12］。近年来已有不少学者开始从土地财政驱动的视角关注建设用地扩张的动力机制和利弊，分析财政体制和税收政策［13］、政绩考核［7］、现行的土地制度［14－16］等对建设用地扩张的影响。本文以竞标地租理论为出发点，通过比较政府“新城开发”和“城市更新”中的收益情况，揭示城市建设用地扩张的动力机制和“新城开发”快于“城市更新”的结构差异原因。同时，结合中共十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的改革发展趋势，分析土地开发管理制度改革对政府空间开发行为的影响，为地方政府推进土地开发管理体制改革和开展土地开发管理提供科学依据。
1竞标地租曲线与城市地租
20世纪60年代，阿朗索(WilliamAlonso)将冯·杜能关于孤立国农业土地利用的分析引申到城市，解释城市内部的地价分布［17］，创立了竞标地租理论，成为分析城市土地利用变化的重要理论基础。城市内每个主体都拥有一条地租曲线(图1)，随着距市中心距离t的增加，交通成本增加，因此主体愿意支付的地租P减少。由于城市内住宅、商业等各部门对区位(通达性)的依赖程度不同，随着距离市中心越远，交通成本增加越快的部门，地租衰减的越快，因此各部门的竞租曲线具有不同的斜率，每一个位置的土地由出价最高者获得，从而得到城市的均衡地租曲线(图2)。本文不涉及城市内部各部门的竞租曲线差异，因此可将均衡地租曲线简化成图3，其表达的是城市地租与城市中心距离之间最基本的关系。其中O为市中心，U1是城市(建成区)边界，U1以外是农村地区。在单中心城市OU1，土地的租金水平与区位有关，越接近市中心，通勤成本或运输费用越低，相应的地租越高，因此形成一条倾斜的地租曲线PUU1，而城市以外的农村地区土地租金为零②。截面上，在距市中心的距离从0到U1中间的每一个点都有一个对应的土地租金。因此，在截面上，城市的土地租金总量是Pu、U1、O点围合成的三角形面积Ｒ0。
2现行土地管理制度下城市政府“新城开发”和“城市更新”的收益比较
随着经济发展和城市化水平提高，土地需求增加，而城市的土地资源有限，导致城市地价上升，地租曲线向右水平移动，又由于交通条件的改善，交通成本降低，竞租曲线变得更加平缓，新的地租曲线可用PNU2表示(图4)。在新的均衡状况下，城市范围由OU1扩大到OU2，其中U1U2区域的农村用地转化为城镇用地，城市增加的土地租金可以分为Ｒ1和Ｒ2两部分。Ｒ1面积的土地租金由“新城开发”带来。在我国现阶段城乡二元土地管理体制下，U1U2之间的土地原本属于村集体所有，在城市化进程中，政府依照土地征收政策，通过对集体土地所有权人进行补偿获取土地所有权，完成土地由集体属性向国有属性的转变。因为政府征用农民土地是按照原用途补偿，不论农地区位，一般是青苗费等固定的补偿标准，U1、U2点补偿价格相同，因此补偿价格是一条平行线AB(图4)，而政府对征收土地进行一级开发后的出让价格是CB，则新城开发带来的土地租金剩余［18］为ΔABC的面积(记为αＲ1，α的大小取决于政府对村民的补偿标准，补偿标准越高，α值越小)，这部分收益是在土地市场价格和土地征收价格的差价下实现的，由于现行土地管理制度下政府垄断了土地一级市场(国有土地出让市场)，该收益全部由地方政府获得，这即是“土地财政”的来源。Ｒ2面积代表的是城市已建设地区的土地租金增值，这部分增值由城市发展和政府投资带来。假设在城市已建设地区土地都已经出让，城市政府只能在土地使用权人将土地转让给另一个土地使用权人时收取土地增值税来分享土地增值收益。但如果土地不发生转让行为，增值收益无法显化，政府就无法获得土地增值收益。因此，Ｒ2部分的土地增值收益主要由城市内的土地使用权人掌握，政府获得的增值收益十分有限。城市更新是一种显化并使政府获得Ｒ2部分土地增值收益的方式。城市更新的对象是具体的某个地块，因此将城市地租曲线按地块细化成图5的梯度形状。按照城市发展的市场规律，地价应为PNU2，但城市内部由于建筑老旧，租金低于理想水平。假设地块X由于增值潜力大，政府对其进行更新改造，地块地价上升到D，城市政府支付拆迁重建成本和安置补偿成本后(假设补偿价格为A1B1)，能够通过改造主体补缴的地价或者政府得到土地之后再出让而获得的出让金，从而获得Ｒ3面积的土地增值收益;更新改造也提升了周边区域的地价，城市竞租曲线发生变化，整体带来Ｒ4面积的地租增量。因此，城市更新是政府主动调整竞租曲线和改变土地增值收益分配的一种方式，经过城市更新过程，地租曲线再一次得到提升，城市地租增加，政府获得的土地增值收益增加。在现行的土地管理制度下，政府通过“新城开发”直接获得的土地增值收益为αＲ1，通过“城市更新”直接获得的收益为Ｒ3。由于城市更新的地块受区位条件、权属清晰度、更新意愿等限制较多，能够进行更新的区域有限，同时城市更新需要政府付出大量谈判成本和时间成本，还面临钉子户、上访等行政风险，因此对于全国大部分城市，新城开发比城市更新具有更强的政府推动力。以广东省为例，2011年全省完成“三旧”改造面积1846.67hm2②，而当年新增建设用地面积达到6700.58hm2③。在现有的土地管理体制下，不断扩张是城市发展的最优选择。
3“同权同价”下城市政府“新城开发”和“城市更新”的收益变化
城镇国有土地和农村集体土地在市场上实现土地价值途径的不一致和交换的不平等，导致政府能够获得城市化过程中的“土地租金剩余”［19］，导致新城开发的动力远远强于城市更新。因此，对于农村土地，我国土地制度改革的趋势一方面是严格保护农田和宅基地，坚持最严格的耕地保护制度，保障农民的财产权利，减小政府征地范围，严格限制征地目的，规范征地程序;另一方面是促进市场化，建立城乡统一的建设用地市场，实行农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”，合理提高农民的土地增值收益。“同权同价”下，城市政府进行新城开发和城市更新的动力发生了变化(图6)。假设U3之外是永久农用地和宅基地，除重大公共服务设施建设外，不能转为城镇建设用地，城市的边界被限制在U3。U1U3部分是农村集体经营性建设用地，随着城市发展，U1U3部分能够直接入市而不需要通过政府征收环节，相应的土地增值收益Ｒ5由村集体获得，政府通过税收或补缴地价等方式能够获得一部分收益(记为γＲ5，γ取决于税率或补缴地价的标准)。政府在城市更新中获得的直接收益与现行土地管理制度下一样，为Ｒ3。“同权同价”下，政府在新城开发中获得γＲ5的收益，比现行土地管理制度下的土地租金剩余大大减少，而通过城市更新能够直接获得Ｒ3收益。如果γＲ5＜Ｒ3，政府就更有动力进行城市更新而非新城开发。因此，伴随着我国土地管理制度改革的深化，集体土地入市打破了政府对于土地一级市场的垄断，也拉高了政府征地的成本，大大减少了新城开发的收益，随着城市经济不断发展，城市内部地价水平提升，城市更新更有可能取代新城开发成为主要的城市建设供地方式。以我国土地管理体制改革的前沿阵地深圳为例，近年来土地市场化水平发育迅速，深圳在城市更新制度的规范化和标准化方面都取得了显著成绩。在集体土地转为国有的征地补偿方面，深圳基本已经实现了“同地同价”，因此，无论是政府还是开发商，都力主通过城市更新盘活土地增值收益。仅2012年，深圳全市新增建设用地671hm2，利用存量建设用地865hm2，已经实现了以存量用地为主⑤。
4结论
(1)通过竞标地租理论对比“新城开发”和“城市更新”过程中政府收益机制，证明了城市土地供应方式深受城市政府行为影响，而政府的行为由其利益驱动。在现有的土地管理制度下，新城开发的补偿标准低，政府征地的成本很低，而土地出让金由市场定价，政府能够获得大量的直接的资金收益。而旧城区的土地增值收益有限，即使在土地升值以后，由于城市更新涉及的利益主体更加复杂，产权交易的谈判成本和时间成本很高，带来的公共利益提升、片区环境改善是长远收益，因此城市更新的动力不足。(2)土地制度变化会改变政府的收益情况，从而影响政府的行为和空间扩张的结构。如果集体经营性建设用地与城市土地“同权同价”，政府在新城开发中获得的土地租金将大大减小，而随着城市地价进一步上升，通过城市更新能够获得的收益增加，城市更新将更有可能取代新城开发，成为主要的城市建设供地方式。对于诸如深圳这类城市扩展空间受限而地价又很高的城市，已经出现城市更新替代新城开发趋势。(3)为了提高城市建设用地的利用效率，提升城市发展质量，防止建设用地过度蔓延，应尽快建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地的“同权同价”。
作者:赵楠琦 仝德 李贵才 单位:北京大学城市规划与设计学院
