一、我国养老保险制度的立法现状
我国的养老保险制度始于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，1958年，国务院又颁布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，国家开始实行统一的养老保险制度，逐步形成了我国养老保险初期的法律体系。但之后，我国养老保险制度遭受了“文革”的破坏，初期创建的法律制度一度难以执行。1984年以来，我国采取逐步调整养老保险的方式，恢复正常的退休制度，调整了养老待遇计算办法，养老保险制度的发展态势日渐回温，到21世纪的头一年，我国的养老保险制度已覆盖到一亿职工和三千多万离退休人员之中，这一养老保险计划居于世界前列。近年来，我国养老保险制度的发展进程显著加快。2010年，《中国人民共和国社会保险法》出台并于2011年7月1日施行，《社会保险法》的颁布，标志着我国社会保险制度的发展全面进入法制化轨道。经过几十年的探索和改革，中国养老保险制度建设取得了突破性进展，覆盖城乡的养老保险框架基本形成，逐步创建了多层次的新型养老保险体系。整个养老保险体系包括基本养老保险、企业补充养老保险、职工互助养老保险和个人储蓄性养老保险。其中基本养老保险实行统账结合的部分积累制度，国家承办、国家保底，低水平、广覆盖，面向城镇职工，强制参加，单位和个人共同缴费。
二、当前我国养老保险制度发展中面临的主要问题
(一)覆盖人群的范围有限
随着经济的稳步发展，我国养老保险的覆盖范围日益扩大，但总体来看，现有养老保险制度的覆盖面仍然狭窄。截至2010年末，参加城乡居民基本养老保险人数为3．6亿人，养老保险全国的覆盖率仅有30%多，这显然不能充分发挥社会保障的保障功能，亦无法适应我国经济社会发展的需要。特别是在我国农村地区，养老问题尤为突出，但由于农村养老保险立法滞后，参保过程缓慢，导致农村居民的参保率非常低。虽然我国养老保险制度逐步的在发展完善，但是养老保险覆盖面不广的问题严重制约着我国社会保障体系的进一步深化。
(二)相关养老保险制度的立法体系不健全
虽然我国相继出台了很多有关养老保险的法规和规章，但是养老保险的法律制度缺失问题仍十分突出，社会保障法律体系呈现出不够完善，立法层次不高的状态。到目前为止，涉及养老保险制度国家立法层面的法律多为原则性规定，虽然2010年出台的《社会保险法》对于养老保险法律制度作出了专章规定，但是有关具体问题的实现办法并没有提出明确的解决办法。养老保险基本法的缺失，使得对养老保险的规范多散见于行政法规、地方性法规和规章中，且很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，这种局面表明养老保险立法的权威性、延续性和稳定性严重不足。这也直接导致养老保险法律规范的效力层次低，功能严重弱化。因此，我国迫切需要一部专门的法律对相关具体问题作出明确的规定，以更好地保障老年人的养老权益。
(三)养老保险基金统筹层次较低
就全国养老保险制度改革进展的现实情况看，实现了相对规范的省级统筹的仅北京、上海等五省，其他地区虽然名为省级统筹，但存在着制度实施不到位，管理办法不规范、调剂谨记适用困难，调剂力度小等问题。这不仅不能促进养老保险制度的发展，反而会导致社会养老保险基金的赤字情况，使得收入分配出现较大差异，进一步导致地区之间的社会经济发展水平不平衡状况的严峻化，不利于市场经济秩序的稳定发展。
三、完善我国养老保险制度的路径探析
(一)扩大养老保险覆盖面
“老有所养，老有所依”是中国人固有的观念。“让更多的人享有保障”，是我国推进社会保障发展的重点。目前，应着重推行社会养老保险制度，将城镇职工养老保险制度的保障对象扩大到国有企业、私营企业、外资企业，并且对于灵活就业人员，也纳入养老保险的保障范围。要加强农村社会养老保险和城市居民社会养老保险的宣传力度，培育城乡居民的社会保险意识，在进一步提高城镇居民基本养老保险参加率的同时，着力扩大农村居民基本养老保险的覆盖面，由于农村居民收入不高，生活水平相对较低，在政策上，应给予农村居民适当的倾斜，减轻他们的缴费负担。
(二)出台相关立法，建立健全社会保险制度的法律体系
立法先行，制定高位阶的社会保险法律是世界各国社会保险制度建立和完善的基本经验。笔者通过查阅德国养老保险制度方面的立法，发现德国养老保险制度改革中体现的就是“先立法、再实践”，以立法机关制定或修订相关法律为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，最后再具体实施社会保障项目。因此，我国若要完全实现养老保险制度的全面建立和推行，必须要基于社会发展的条件和当前经济态势的需要，制定一部专门的养老保险法，确定养老保险的基本原则、适用范围、基本制度以及具体措施。从公平正义的角度来看，这部专门的法律，要彻底成为一部最具权威性的原则性法律，使全国的养老保障的实施遵循同一个标准。一个健全、完整而统一的养老保险制度，对于社会各阶层的公民来说，是迫切需求的。只有这样，才能实现社会公平，实现国家的长治久安。
(三)提高养老保险基金统筹层次
《社会保险法》第65条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”从当前形势来看，我国应着力完善养老保险金省级统筹制度，逐步解决养老保险转移和接续的问题，进一步落实全国统筹。采取统一制度、统一标准、统一调剂的管理方式，促进人力资源的科学合理流动，加强基金管理，增加基金价值。当养老保险制度基本完善时，在制定的《养老保险法》中应规定实行基本养老保险基金的全国统筹。“只有将统筹层次逐渐提高到省级或全国，缴费比例才可能趋于统一。”才能确保全体社会成员都公平的享有社会财富。
四、结语
养老保险制度对于我国社会经济平稳发展，国家长治久安意义重大，发展我国的养老保险制度，是一项漫长而艰巨的挑战。随着《社会保险法》的出台，我国依法治国进程的加快以及公民法制观念的不断强化，相信通过今后的探索和改革，我国的养老保险制度必将愈加成熟和完善。
作者：许临风 单位：西北政法大学经济法学院
