一、气候难民的法律分析
（一）将气候难民纳入国际法保护体系的依据
早在1990年11月7日，在瑞士日内瓦召开的第二次世界气候大会通过的部长宣言就指出“控制二氧化碳等温室气体排放量，保护全球气候是各国共同的责任”。在1972年《联合国人类环境会议宣言》（即《斯德哥尔摩宣言》）的序言中也明确指出“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任”。“种类越来越多的环境问题，因为它们在范围上是地区性或全球性的，或因为它们影响着共同的国际领域”，所以“将要求国与国之间广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益”。从上述文件不难看出，正是因为环境问题（包括气候变化问题）具有公共性，所以气候变化不仅仅是一个国内问题，各国应加强共识，通过国际合作的方式来解决环境问题，解决气候难民问题。
（二）气候难民定义的历史沿革
对于“难民”的关注是二战的产物，“气候难民”是“环境难民”的一个衍生概念，“环境难民”从1940年就被提起。1970年起，各种发展所带来的环境破坏引起了人们流离失所的问题，联合国环保署（UNUP）与联合国难民署（UNIIRC）开始一起关注此问题。1980年，“环境难民”的称呼开始在联合国相关的会议上被提出，在文字上则首先由莱克（Lake）于1984年提出。之后，埃萨姆·埃尔·欣那威（El-limnawi）在联合国环保署文献中为“环境难民”做了定义：“由于显著的环境破坏（含天灾与人祸）有碍其生存并（或）严重影响生活品质，人们被迫暂时或永远地搬离其原来居处。”1988年雅各布森（Jacobson）的“环境难民”定义是指“由于陆地生态系统的主体———森林被过度砍伐，土地沙化及风沙肆虐而被迫背井离乡、四处流浪的人”。同时，他强调环境难民其暂时性“流离失所”的三种情况：地区性灾害如地震、雪（山）崩；环境问题影响生计与健康；土地沙漠化。1995年梅耶斯（Myers）进一步以环境与发展的角度来定义造成环境难民的因素：土地破坏（含干旱、洪水、沙漠化、森林砍伐等）；资源匮乏（缺水等）；都市环境问题；紧急问题（全球温室效应）；自然灾害（台风、地震）等。［3］定义的最新发展是劳拉（Laura）提出的“生态难民”的概念，以此来涵盖所有的环境难民、气候难民以及所有流离失所的人们，包括逃离工业和化学危险的人。上述观点都或多或少地遭到了批评和质疑，诸如《联合国气候变化框架条约》、《京都议定书》等国际文件也都未能赋予“环境难民”或“气候难民”一个明确的定义。至今关于“气候难民”尚没有一个具有约束力、受到普遍认同的法律定义。
（三）气候难民的生存和权利现状
图瓦卢———一个南太平洋上陆地面积仅为26平方千米的岛国，就是这样一个小国，却要起诉美国和澳大利亚，原因是两国排放的温室气体引起了海平面的上升。梅耶斯曾预测，到21世纪中叶，将有近2亿人因为温室气体引起海平面上升而被迫迁移，就连东京和纽约也不例外。［4］其实，海平面上升只是引起迁移的环境原因之一，还有气候变化引起的洪灾、沙漠化、极端暴风雪都会成为人们迁移的原因。目前法律层面对于气候难民的保护是极度欠缺的。第一代人权规定在1966年《公民权利和政治权利国际公约》中，该条约详细阐述了消极权利，即政府不主动干预的权利。1966年《经济、社会与文化权利国际公约》的第二代人权不仅包括消极权利，还包括积极权利，这两个文件均未关注气候难民的权力。第三代人权则将关注焦点从集体权利扩大到个人权利，认为个人“享有和平、适合居住环境的权利”。第四代人权是“知识产权”以及“地球母亲的权利”，所谓“地球母亲的权利”是指将地球作为一个整体来保护，而不是仅为了个人享有一个良好的环境而保护地球，［5］对于气候难民几乎没有规定。与此同时，即使是《联合国气候变化框架公约》、《里约宣言》和《斯德哥尔摩宣言》这样专门针对气候变化的公约，都未规定个人享有一个清洁、健康、安全环境的实体权利，［6］也没有涉及气候难民问题。直到2008年4月，联合国人权理事会才要求联合国难民事务高级专员办事处调查气候难民问题，联合国难民事务高级专员办事处在报告中指出“气候变化的最大影响就是造成人类的迁移”，［7］随后又指出“因为气候变化而跨越国境的人享有接收国的普遍人权，但不享有进入权”。［8］试问，既然连进入一个国家的基本权利都没有，又何谈享有普遍人权？而且因为各国往往把气候难民问题看成是一个负担而不是一个新的经济发展机会，认为会耗竭接收国的资源，所以大多采取“迁出”政策而非“迁入”政策，［9］采用“扔包袱”的方式来回避气候难民问题，尽可能地缩小有关难民保护公约的适用范围。于是气候难民就面临这样一个两难的局面：要么面对自己日益恶化的环境，要么迁徙到一个新的环境去面对保护自己稀缺环境资源的当地人的敌意。
（四）气候难民保护的困难所在
当前，各国政府及国际社会对于气候难民的“置之不理”，来源于法律、社会、经济等各个层面的困难，这些困难主要体现在以下几个方面：第一，气候难民究竟是否存在目前是一个尚有争议的问题。气候难民意味着一种很少在人类现实中发现的单一的因果关系。没有一个因素、事件或者过程不可避免地导致被迫迁移或者冲突。气候变化的影响很可能会促进被迫迁移的增加，但不能完全将气候变化作为一个原因隔离开来，［11］因为人们的迁移往往是由多种原因（如政治、文化）造成的，我们很难将其仅仅归因于环境因素。目前，仅芬兰和瑞典法案承认了环境难民的存在。［12］而且在一国发生的行为极有可能对别国的环境产生不利影响且该不利影响往往一时无法察觉，如何区分责任困难重重。由于国际社会对气候变化的成因和结果都未能达成共识，这也成了很多国家逃避责任的借口。在2008年联合国安理会召开的气候变化公开辩论会上，英国认为气候变化问题会引发世界各国的冲突，发展中国家则表示这一议题不应列入安理会的议事范围。［13］但是，最近的一项研究表明，持续的沙漠化和旱灾使南非的人民迁至西非；水土流失和沙漠化使墨西哥人迁至美国。从中不难看出，气候变化与人们迁移之间有着直接的关系。［14］第二，如上所述，传统意义上的“难民”是指“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人”。可见，环境因素并不包含在内。另外，政治难民往往能够在政府停止对其迫害时返回原住所，而气候一旦发生变化，气候难民就永远存在了，［15］这也是两者间一个很大的差别。第三，即使承认气候难民的存在，其内部也存在着争议：究竟这种“流离失所”是持久的还是临时的？引起人们迁移的自然灾害是瞬间爆发的还是长久累积的？人们迁移是因为当地的环境已经不适合生存还是他们只是为了追求更好的生存环境？［16］另外，这里的环境因素又应该包括哪些情况？其中自然灾害应包含哪几种情况呢（联合国难民署将2004年印度洋海啸、2005年巴基斯坦地震和2008年缅甸飓风列入可作为流离失所动机的“自然灾害”［17］）？是否应包括人为破坏所造成的灾害？这些问题均有待进一步探讨。第四，各国对解决气候问题的态度暧昧不清。因为气候问题所涉及的工业、农业、能源、交通等问题均属于国内政策范畴，所以各国更多地用国内而非国际的角度来看待这个问题。对许多国家而言，与自己减排从而确保他国同样减少气体排放相比，减排对国家主权的成本要高得多。［18］此外，传统的“污染者付费”原则在气候变化责任问题上也变得不再适用，因为即使是图瓦卢这样的“气候变化受害者”也会排放温室气体。那么是不是所有国家都有责任呢？这也是一个尚未解决的问题。第五，目前全球的难民人数为1520万，其中持久难民已经达到了720万。与此同时，自愿返回故乡的人数却在不断下降，2010年不足20万人。这些难民的接收国大多为发展中国家，其中也仅有50%能够得到救济。如果进一步扩大需救济的对象，将气候难民纳入其中，不仅不能为其提供必要的保障，也会降低对现有难民的保护。联合国难民事务高级专员办事处称，其每年获得的救助难民的预算达到13亿美元，但是即使将如此高额的资金全部投入保护难民，也无法为传统难民提供足够的食物和住所，更不用说环境难民了。根据法新社的报道，在2006年至2008年的3年中，约旦因为管理50万至75万伊拉克难民事务共花费了22亿美元，对于一个仅有8.9万平方千米国土的国家来说，不能不说是一个惊人的数字。承认难民的存在不仅意味着要在难民身上花费大量的时间和金钱，还要设立管理难民的机构，而难民管理机构的工作人员在环境专业知识和资源方面往往显得力不从心。
（五）气候难民权利的完善
无论造成人们迁移的气候变化是自然的还是人为的，是长久的还是暂时的，我们都不能回避这样一个问题———这些人都是由于气候问题而离开自己的家园去寻找能够满足他们最基本需求的新环境。当前，国际社会正面临着两个问题：如何保护实际的环境难民？如何保护潜在的环境难民？笔者认为，可以从以下几个方面对气候难民的权利进行完善。第一，国际社会应尽快做出反应，承认气候难民的存在。当然，对于气候难民最好的解决方案就是改善当地的环境，防止气候再度恶化，使其返回家园，同时应着力预防未来灾害的发生。2007年政府间气候变化专门委员会公布了第四次评估报告，再次将气候变化的矛头指向了工业产业。因此，各国政府应倡导使用可再生性强、资源丰富的如太阳能、风能等新能源代替煤炭、石油等污染较大的传统能源。此外，对于气候难民的救助离不开公众的认知和媒体的宣传，因而应加强这两者的参与。事实上，气候难民对于接收国来说，并不是“百害而无一利”。当前，伴随着“婴儿潮一代”的退休和人口日益老龄化，世界各国尤其是西方国家正面临着劳动力短缺的问题。联合国经济事务部的资料显示，发达国家15岁至59岁的劳动人口将从2006年的63%降低至2050年的52%，而环境移民的到来将有望缓解这一问题。第二，1998年《关于国内流离失所问题的指导原则》已经将气候变化造成的流离失所问题纳入其中，因而我们可以选择完善现有立法，也可选择订立条约的方式来给予保护，但给气候难民下一个明确的定义刻不容缓。在环境难民的含义、特征标准及因果关系较模糊而难以确定的情况下，气候难民可以率先在一定程度得到国际法上的认可和保护。笔者建议，可以这样定义气候难民：“由于遭受自然的（如地震）或人为的（如核燃料泄漏）灾害，其生活环境已不再适宜生存，或该环境对健康不利而被迫迁徙的人。”第三，当前，保护气候难民的瓶颈在于尚未有一部法律列举出这个群体所享有的权利。因此，在承认气候难民存在的同时，给予其应有的权利刻不容缓。笔者认为，参照现有权利公约的框架，气候难民应有的权利应当包括以下几点：1.生命权。《公民权利和政治权利国际公约》第6条第1款规定：“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”人类最基本的权利便是生命权，如果没有这个权利，其他权利就无从谈起。即使在战时这样的紧急时刻，对于生命的迫害和亵渎也是不容允许的。如果飓风、地震、洪灾、空气污染等灾害继续不断增多，势必会威胁到人们的生命安全。2.健康权。《经济、社会和文化权利公约》第12条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”人类的健康常常与食物、住所、工作环境等因素相关，而气候变化往往会影响到食物、淡水的供应，加剧各种气候灾害，直接或间接影响许多传染病如霍乱、血吸虫病的发病率。3.食物、淡水权。食物与淡水经常与健康挂钩，《经济、社会和文化权利公约》第11条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”2002年，联合国人权委员会将淡水权作为一项基本人权。［19］但是，由于缺少必需的淡水资源，部分人被迫改变了延续几千年的生产、生活方式，严重影响了其生计。4.自决权。《经济、社会和文化权利公约》第1条规定：“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”可见，气候难民自身的事务只能由其自身来决定。任何其他个人或接收国若干预他们所做的合法、合理的决定，必然会影响到他们的“个人尊严”和“人格的自由发展”。5.财产权。《世界人权宣言》第17条规定，“人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权”和“任何人的财产不得任意剥夺”，而持续的气候变化必然会导致部分人因迁徙而丢失其部分财产。6.工作权。《经济、社会和文化权利公约》第6条、第7条、第8条以及《世界人权宣言》第23条都对自由选择职业、享有同工同酬、参加工会组织等权利做出了规定。气候变化肯定会造成工作选择范围的缩小，参加工会组织等权利的实现变得困难重重。7.土地权。世界银行开展的一项调查显示，“贫困和收入不公的最根本的原因就是无法获得和拥有土地资产”。［20］对于气候难民而言，他们所需要的不过就是“一片他们可以叫作‘家’的土地，并在这之上重建家园”。［21］只有为难民提供土地所有权，他们才能生产足够的食物，获得收入，提高经济地位。第四，气候难民保护的法律框架不仅应关注每个个体的权利，也应关注该团体的集体权利。正如比尔曼（Biermann）和博厄斯（Boas）所说：“气候难民的体制不仅要满足每个受迫害的个人的需要（就像当前联合国救助难民的体制那样），而且要关注整个团体，比如整个村庄、城市、省份，甚至是整个的小岛屿国家。”［22］伴随着整个团体消失的还有团体的文化，如果气候变化不断加剧，那么文化势必会遭受到破坏。因此，在保护难民的同时，也应当注意保存优秀的文化、习俗，使文化多样性不会遭到损害。另外，接收国在制定和完善立法时，应当聆听那些已经或将被迫迁移的人的意见，也应注意到气候难民在年龄、性别、残疾与否和其他各方面的差异。第五，在接收国接收气候难民之后，应积极促进难民与当地社区语言、文化、民族信仰的和谐相处。因为难民在接收国往往会遭遇社会和身份认同上的困难，从而成为民族间敌对、骚乱甚至是政局更迭的导火索，所以促进难民与当地社区的融合至关重要。应当指出的是，由于气候难民必须依赖新环境的当地资源来维持其生存，加上接收国本身国内的需要，很容易造成接收国的环境恶化和耗竭。因此，气候难民在享受当地保护的同时，也应注意对接收国资源的可持续利用和保护。第六，气候变化不是某个或某几个国家造成的，这是全人类的共同责任，因而需要国际社会的通力合作。1.应建立国际气候难民救助基金。在被称为“拯救人类的最后机会”的2011年南非德班气候大会上，绿色气候基金（1000亿美元）得以启动，而资金的来源根据“共同但有区别的责任原则”，主要由对气候变化负较大责任的发达国家提供，也有学者提出可以让联合国开发计划署和世界银行的参与资金的提供，笔者认为可以将其中一部分专门用于气候难民的救助，但应就资金获得资格、资金分配标准以及资金使用情况的报告机制做进一步详细的规定。2010年12月达成的《坎昆协议》提供了管理气候基金的方法，即建立由24名成员组成的委员会，头3年的运行可由世界银行来管理。2.应组织国际专家小组，负责对移民寻求保护的区域和寻求国际帮助的区域进行鉴别以及监督绿色气候基金的发放，以此提高工作效率，保障基金的使用落到实处、公开透明。3.应严格执行《联合国气候变化框架条约》中有关环境保护的国家责任，即各国有责任确保在其管辖或控制范围内的活动不对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。一旦国家违背了这一原则，要对污染和破坏环境承担国际责任。有学者提出，可以采用类似“船旗国政府对本国船舶监督”的方法，无论对环境的损害发生在哪个国家，造成环境损害的国家都必须为此负责。
二、结语
气候难民一直是一个颇有争议的法律问题，它不断挑战着现有的法律体系。由于目前气候变化异常，气候难民的人数猛增，这一问题理应引起国际社会和各国政府的注意。但我们首先应给气候难民一个清晰的定义，否则有效保护将无从谈起。事实上，“无论是因为被战火所逼，还是因为自然灾害，只要人们没有过错，那么任何逃离的人都有权利享受更好的未来”。［23］因此，国际社会和各国政府应当尽最大的努力，一方面尽可能减少温室气体的排放，履行环境保护的国家责任；另一方面通力合作，保障气候难民的权利，关注其集体权利，促进气候难民与当地社区的融合，并建立气候难民救助专项基金，共同改善气候难民的境况。
作者：毛颖洁 单位：华东政法大学
