国有商业银行与政府在目前的中国经济运行与发展中都起着举足轻重的作用，这二者之间的关系也是经济发展中十分重要的一环。二者间的任何互动几乎都会对经济形势造成或大或小的影响。国有商业银行与政府渊源深厚，关系复杂。如何调整这二者的关系，对于发挥市场经济制度优势的同时对其进行有效调控具有重要意义。在行政、法律、经济、政治等各种调整手段中，究竟哪一种才是应该发挥主要作用的？这种手段又有些什么样的优势与不足？本文试图对以上问题做出一点探析。
一、国有商业银行与政府关系的具体内涵
国有商业银行与政府之间的关系复杂，包括很多层次很多方面。本文将这些关系概括为三方面的。要注意的的是，每一方面的关系也不是单纯的，各自有着丰富的内涵。对于这种分类，目前并没有权威观点，也曾有研究者将其分为八类。本文的分类方法是笔者自己的观点。
(一)宏观调控者主体与受体
即使是在市场经济国家，现代政府往往不再信奉彻底的自由主义，而是要对经济行使经济管理职能。在政府管理经济的手段中，最主要的一种就是货币政策。政府通过制定货币政策来对经济进行调整，是主体，银行便是这种调节中的受体。在中国，这种调控是通过代表政府的中央银行对于商业银行的金融活动做出调节与控制来实现的。
(二)管理者与被管理者
政府与国有商业银行的管理与被管理关系，并不像政府与民营银行的管理与被管理关系一样单纯。由于国有商业银行脱胎自政府，所以二者之间的联系千丝万缕。即使在国有商业银行已经独立于政府成为企业法人的今天，二者的关系仍然并不单纯。在国有商业银行一步步独立的过程中，政府都对其进行了管理与控制。这个过程中的一些方面遗留下来构成了二者关系中的重要内容，下面将详细阐述之。
首先是脱胎阶段。在几次周折进出人民银行的过程后，国有商业银行终于独立，不再是政府的一部分。虽然二者不再具有从属关系，但是政府对于国有商业银行的管理仍然有时带有“父亲”般的意味。最为明显的例子就是，在国有企业改革的过程中，国有商业银行承担了巨大的转型成本，这并不是遵循经济法则，而是为政府承担了转型成本，帮助经济体制转型。而政府呢，也在为国有商业银行因此承担的巨额不良资产买单，目前仍然存在的金融资产管理公司就体现了这“父亲”一般的关怀。
然后是改革阶段。经济体制改革伊始，国有商业银行的改革动力并不足，因为它们脱胎自政府，依靠已有的制度优势已经获利可观。而政府在从计划经济向市场经济的改革中，却起着主导者的作用，一直积极推进着改革。所以不论是银行的股份制改革还是商业化改革，这些都是在政府的推动下完成的。
之后是监管阶段。在经济体制改革基本完成后，政府对银行的管理更多的是政府对于金融业监管的一部分，这一点不论是对国有商业银行还是对民营银行都是一样的。
需要注意的是，以上三方面并不是一一取代的关系，而是目前仍然并存于国有商业银行与政府的关系中。
(三)市场经济中的主体
股份制改革后的商业银行，是市场中的企业法人，中央汇金公司代表政府对国有商业银行享有股权，二者的关系中的这一层面是公司中投资者与管理者的关系。
二、以经济法调整国有商业银行与政府关系的合理性及必要性
在市场经济体制已经初步建立的中国，国有商业银行与政府二者关系的调整已经不再是计划经济时代的父子关系，也不再是改革初期的混乱关系，而是已经初步成为了市场经济中的较为清晰的主体之间的关系。作为调控者者、管理者、投资者的政府主体与作为被调控者、被管理者、资产管理者的国有商业银行主体都已经较为成熟独立。在现代法治市场经济国家中，以上二者的关系是由公法调整的，即公对私的法。而经济法正是政府对企业进行调整的法律部门。由此可见，以经济法为手段调整二者关系，已经是市场经济国家的成熟做法。在我国的经济法立法已经初步完善的今天，把经济法作为调整国有商业银行与政府关系的主要手段是十分自然的，俱备合理性。
对于转轨中的中国经济来说，采用经济法手段更加具有必要性。国有商业银行与政府经历了从一个主体到两个主体的过程，中间的密切联系很多时候使得二者的职能并不是那么清楚，银行曾经代替政府承担了转型成本，而政府又为银行承担金融风险。这些都是发展成熟完善市场经济的障碍。只有以法律明确规定了二者的职能与活动方式，才能使得它们彼此之间的互动规范，在自己的角色与位置上发挥作用。法律手段的调整是针对具有普遍性的重复行为，以经济法作为主要调整手段，才能避免政府随心所欲的干涉，保证两者的独立，保证市场经济的健康运行。
三、目前经济法调节手段中的不足
我国银行业立法的开端是1986年的《银行管理暂行条例》。这并不是一部法律，而是行政法规。银行法体系的真正建立是在1995年确立的“四法一规定”。目前我国银行法体系是由法律、行政法规、规章和规范性文件以及金融司法解释构成的。
目前法律主要有：《银行业监督管理法》，这部法律构建了我国目前银行业监管的基本法律框架，是目前进行监管的纲领行法律文件。《商业银行法》，规定了商业银行设立和运行的基本规则。《人民银行法》规定了人民银行在金融监管方面的职责。《票据法》、《担保法》、《信托法》、《反洗钱法》，这几部法律规定了商业银行在进行相关业务时要遵循的法律规则。当然，刑法中关于金融犯罪的条款也应该纳入银行法体系。
银行业行政法规比较多，规定了各个更为细化的问题。如：《金融资产资产管理公司条例》、《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》、《金融机构撤销条例》、《金融违法行为处罚办法》、《人民币管理条例》等。
虽然经历了多年理论研究与立法实践，但是我国的经济法特别是银行法的立法仍然有着不足之处，相对于以惊人速度发展的金融业，有许多“鞭长莫及”或者干预过度的地方。本文将我国目前的调节手段中所存在的不足归纳为三方面的：法律体系、法律原则、法律规则，下面分而述之。
(一)法律体系中的冲突
我国目前的调整国有商业银行与政府关系的经济法规则在法律体系上还较为混乱，这体现在只有比较少的法律，但是有数目繁多的行政法规与部门规章。由于这些规则的在立法的时候主体不一，水平不一，所以形成了并不和谐的法律体系，其中规则冲突颇多，既有上位规则与下位规则的冲突，又有同为规则之间的冲突，还有加入WTO以后国内规则与国际规则的冲突。
上位规则与下位规则冲突的典型代表是《银行业监督管理法》中第三条规定银行业公平竞争。但是下位的行政法规中，对于国有商业银行与股份制银行又做了区分规定，规定了不同的入市规则。这种区别对待的方式明显违背了上位规则的规定。
同位规则的冲突是最多的，这主要是因为人民银行与银监会属于同一级别的单位，它们都代表政府行使职能，但是其发布的许多规章却是彼此矛盾。2003年之前，银行监管的职能主要是由人民银行来行使。
在银监会成立以后，又制定了大量的规章，而对于之前人民银行的规章并没有进行及时的清理。在2007年银监会曾经对这些规章做出过一些规定，决定停止适用一些人民银行的规章。但是这两大政府机关是平等的，银监会的这一行为在法律上并不具有合法性。国有商业银行如果因为遵守了之前人民银行制定的规定而受到了银监会的处理，也是并不恰当的。目前这些规章的运用有一些形成了约定的规则，但是有些规则的适用仍然没有解决。对于法律规则来说最重要的是确定性，如果同位规则之间的这些冲突还不能及时解决，将会造成更加深远的不良影响。
国内规则与国外规则的冲突在我国家加入WTO之后日益明显起来。例如，我国的国有商业银行的监事会设立是比较晚的，在实践中发挥的作用也并不理想，但是在国际金融监管规则中，监事会发挥着非常重要的作用，与之相关的规则复杂详细。国有商业银行在面临涉外资业务时难免就会面临这样的尴尬局面。
(二)法律原则的混乱
银行业之所以需要政府监管，是因为作为政府所追求的价值与作为企业法人的银行所追求的价值是不同地。国有商业银行虽是国有控股，但是其作为企业法人的本质决定了这一矛盾仍然存在。是追求效率，还是追求安全，是追求自由，还是追求秩序，银行与政府的追求是截然不同的。作为政府调节手段的经济法，本应成为安全与秩序的追求者，与作为市场经济主体天然追求自由与效率的商业银行形成制约，这样的经济体制才是健全健康的。但是在我国，由于国有商业银行与政府过去现在的种种联系，二者很多时候在价值追求上是混乱的，具体就体现在法律原则的混乱上。
安全原则与效率原则的混乱。安全原则是国家在处理国有银行与政府关系中应该考虑的重要原则，因为在经济全球化的今天，经济安全被提升到了从未有过的高度。国有商业银行进行的许多活动都涉及国家经济秘密与国家安全。但是我国目前的银行法立法中存在着政府有时激进地追求效率，忽略了自己的本职———追求安全。例如我国曾经积极推动外资入股国有商业银行，所基于的理由是外资的引入会提高国有商业银行的效率，形成规范的内部治理结构。但是外资投资者的身份是非常复杂，在引入外资战略投资者时，难以避免泄露重要的经济信息。
自由与秩序原则的混乱。企业与政府本应是分别作为自由与秩序的追求者。但是在我国政府主导推动改革的情况下，作为推动者的政府往往会做出“越位”行为，转为追求效率。这往往会造成实践中的混乱与缺乏监管，使得风险陡增。例如在2003年修改《商业银行法》时，对于混业经营并未做出禁止。这一方面是当时放松金融监管的大势所趋，另一方面也是被混业经营已经在实践中颇有规模的形势所逼。但是最重要的是政府对于商业银行经营自由的追求，希望其在自由竞争充分发挥创造力。到了2006年，政府又进一步通过《商业银行金融创新指引》，鼓励银行开发更多的金融创新产品。在这一背景下，国有商业银行开发了大量金融创新产品，混业经营发展迅速。表面上看这是使得金融业得到了发展，但是金融创新产品已经覆盖到了证券领域，国有商业银行的金融风险已经蔓延到了资本市场。一旦发生问题，整个金融领域的时序都将十分危险，系统风险不正常地被扩大了。
(三)法律规则中内容的冲突
由于法律体系、法律原则上的混乱，在调整国有商业银行与政府关系的规则中存在着大量内容上的冲突也就不难理解。本文仅举一个例子进行说明。
例如在商业银行定价时应遵循《商业银行法》与暂行办法。前者规定收费项目与标准应该由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，会同国务院价格主管部门制定。也就是说商业银行没有自主设立项目收费的权利。但是暂行办法第九条中规定，实行市场调节价的服务价格，由商业银行自行制定和调整。这一混乱就已经引发了商业银行与消费者对于借记卡年费的诉讼。
综上文所述，经济法调整手段的确是目前调整国有商业银行与政府关系的最近手段，但是其中存在的不足又使得其调整效率有许多不理想之处。对于已经基本建立的银行法体系进行细化梳理与健全，仍然任重而道远。
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