一、探究城市社区综合行政执法问题的意义
（一）整合了执法队伍，提高了行政效能开展城市社区综合行政执法是相对集中行政处罚权工作向基层的深化和延伸。过去我们的相对集中行政处罚权工作还只是停留在市、县区层面，在街道还是由各部门分别派驻，各自单独执法，既提高不了行政效能，也降低不了行政成本，更达不到应有的执法效果。大庆市在深入调研论证的基础上，通过相对集中的方式，拟将城市管理方面的园林绿化、市政公用、市容环卫、物业管理，以及城市规划、环境保护，以及社会治安、公安交通、消防安全、文化稽查、劳动监察、卫生监察、房产监察等各支行政执法队伍在社区层面进行整合，建立城市社区综合行政执法队伍，实行“一队多能、一口受理、一管到底”，确保了行政执法人员下沉，使管理更直接、更到位。特别是对一些苗头性的行政违法行为，能够早介入、早告诫，将其遏制在萌芽状态；对一些轻微的行政违法行为，能够做到及时取证、及时处罚；对一些严重的违法行为，能够第一时间发现、第一时间上报，有效地避免恶性案件的发生。（二）前移了服务端口，方便了群众办事社区作为居民自治组织，为社区居民服务是它的主要功能。大庆市在推进社区改革中，围绕百姓需求，通过做实社区服务综合体，前移了服务端口：一是延伸了政务服务。在社区建立公共服务中心，开设劳动、民政、社保、计生、综治、司法等服务窗口，实行集中办公、“一站式”服务。二是扩大了便民服务。完善社区医疗卫生服务中心，设立水、电、燃气、物业、采暖、通讯“一卡通”缴费服务，开设社区平价超市、居民餐桌、洗浴理发等服务网点。三是推动了公益服务。建立社区老年人日间照料中心、社区爱心大妈调解室、社区“四点半”学校，由社区社会组织和志愿者团队承接，政府购买服务。通过扩大服务范围，动员政府、企业、社会组织参与，采取无偿、有偿或低偿等服务方式，更好地实现了社区“服务事项多类、服务主体多元、服务形式多样”的目标，最大限度地满足了社区居民多样化的需求，让困难群体、弱势群体，尤其是司法矫正对象及刑释解教人员、需要心理援助及干预的人群、缺乏管护的智障人员及有暴力倾向等特殊群体的基本生活得到更好保障，使社区更有凝聚力和归属感。
二、开展城市社区综合行政执法遇到的难题
从全国来看，城市社区综合行政执法还没有一个比较成熟的经验可供借鉴，开展城市社区综合行政执法在法律和制度上还存在着一定困难和障碍。（一）城市社区是否具备行政执法主体资格的问题行政执法主体是行政执法的实施机关，必须是法定的具有公共管理职能的行政机关和得到法律法规授权的组织。从我国现行法律、法规来看，社区既不是行政机关，也不是得到法律法规授权的组织。那么，是不是一级政府的派出机关呢？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正）第68条的规定：我国地方人民政府的派出机关只有三类：行政公署、区公所、街道办事处，不包括社区。那么，城市社区可不可以由行政机关委托而具备合法的行政执法主体资格呢？根据《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过）第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”从上可见，一些行政处罚权和行政许可权可以进行委托执法，但委托执法有严格的法律要求，即委托必须有法定依据、受委托的组织必须符合法定条件。行政机关必须在法律、法规或者规章规定可以委托时，才能委托，没有法定依据的委托是不合法的，也是无效的。行政处罚受委托的组织必须符合《中华人民共和国行政处罚法》第19条规定的是依法成立的管理公共事务的事业组织等法定条件，行政许可委托的组织必须是行政机关，城市社区如果要成为受委托的组织也必须具备事业单位、行政机关的性质，并且委托的事项属于法律、法规或者规章规定可以委托的事项。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定，城市社区不属于行政机关，不具备行政许可受委托的法定条件，也不属于依法成立的管理公共事务的事业组织，不具备行政处罚受委托的法定条件。因此，城市社区不具有法定的行政执法主体资格，这就意味着城市社区不能以自己的名义对外开展行政执法活动，不能独立承担由此产生的一系列法律后果。（二）城市社区工作人员是否具有行政执法人员资格的问题行政执法人员是指行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关依法委托的组织中从事行政执法工作的人员。行政执法人员必须按规定取得执法资格才能从事行政执法工作。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发Z〔2004〕10号）第22条规定：“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第19条规定：“健全行政执法人员资格制度，对拟上岗执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。”由于城市社区不具备法定的行政执法主体资格，其工作人员也就无法取得相应的行政执法人员资格，无法依法开展行政执法工作。（三）城市社区综合执法的内容需要明确根据我国现行法律、法规规定，行政执法包括行政处罚、行政许可（审批）两大类，但哪些具体行政执法项目适合城市社区开展需要进一步明确。（四）城市社区综合执法的方式需要研究鉴于城市社区不具有法定的行政执法主体资格，其工作人员无法取得合法的行政执法人员资格，城市社区开展综合行政执法的方式还需要进一步研究。
三、解决城市社区综合行政执法难题的对策
针对推进社区综合行政执法过程中遇到的问题，可以从以下两个方面来考虑解决：（一）在现行法律、法规框架内，相对集中行政处罚权和行政许可权于社区党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《黑龙江省相对集中行政处罚权规定》规定：在市、区层级把各个行政执法部门的行政处罚权和行政许可权先相对集中到综合执法机构来行使，取消各行政部门分散的执法机构，归口由综合执法机构统一执法，在市一级设立综合执法局，区一级设立综合执法分局，社区设立综合执法队，在体例上实行垂直管理，上下对口统一，社区综合执法队向上只对区、市综合执法机构一家负责，即在市、区相对集中行政执法权后，再向社区进行派驻执法，把社区综合执法队伍作为市、区综合执法部门的派出机构，该队伍同时接受社区的党务领导。社区综合执法队主要承担部分城管、环保、劳动、卫生、大庆社会科学》杂志简介详见.）
作者：李晓波 单位：大庆市人民政府法制办公室
