一、法律援助制度概述
农民工是指户籍仍在农村，但是离开农村、脱离土地，在城市从事第二、三产业的劳动者。近年来，农民工数量日益壮大，已经成为我国产业工人的重要组成部分，为经济社会发展做出了突出贡献，但是他们并没有享受到与城镇职工同等的社会保障等待遇，成为了社会的庞大弱势群体，其合法权益遭受侵害的现象普遍存在，但是他们却由于经济困难无法负担高昂的法律服务费用，进而成为了重要的法律援助对象。从世界范围来看，法律援助制度已经有一百年的发展历程。最早建立法律援助制度的国家是英国，大多数发达资本主义国家也相继建立了法律援助制度，并已逐步发展完备。我国的法律援助制度起步较晚，1994年正式启动，经过1996年的《刑事诉讼法》和《律师法》的确认，到2003年9月国务院《法律援助条例》颁布才正式确立。在近二十年的发展过程中，我国法律援助事业取得了很大的发展，为维护弱势群体的合法权益起到了积极作用，但是也有很多需要完善的不足之处。
二、农民工法律援助工作的重要意义
（一）农民工法律援助是建设社会主义法治社会的应有之义
“法治”是与“人治”相对应的概念，法治社会追求法律至上，法律面前人人平等，不存在任何凌驾于法律之上的个人意志。在处理社会纠纷方面，要严格按照法律规定的程序和制度解决问题。而法律援助正是为了缩小社会主体之间由于政治、经济地位不同而造成的法律地位不平等现象的制度，充分体现了法治社会所追求的法律面前人人平等，使老、弱、残、贫等弱势群体不因经济困难等困境而影响其对合法权益的诉求。此外，法治社会还要求依法治国、依宪治国。《宪法》作为我国的根本大法，明确规定了国家尊重和保障人权，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。因此，农民工法律援助工作有利于消除农民工这一弱势群体因为经济能力有限而得不到同等法律服务而形成的差距，切实维护农民工群体的程序上和实体上的正义和国民待遇，充分落实我国《宪法》所规定的法律面前人人平等，是我国《宪法》尊重和保护人权的体现和要求，也是我国政府和国家对公民权利进行依法救济的需求和体现，是建设社会主义法治社会的应有之义。
（二）农民工法律援助工作关系到整个社会的和谐与稳定
构建社会主义和谐社会是中国共产党提出的重要战略任务，是马克思主义基本原理与我国的经济社会发展具体实践相结合的产物。我们所要建设的和谐社会具有“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的特征。农民工的生存和发展问题，既是构建和谐社会的重要内容，也是衡量我国和谐社会建设进程的重要指标。在实践中，当农民工合法权益受到侵害时，通常有三种解决方式，一是忍气吞声；二是寻求各种帮助；三是采用过激行为试图解决问题。而由于自身法律意识的缺乏和文化程度不高等主观因素，再加上我国现行法律法规不健全、执行不到位，不能做到有法可依、有法必依等客观因素，选择第一种和第三种方式解决问题成为了农民工群体的主要选择。采用忍气吞声方式解决问题往往是农民工的无奈之举，而采用过激或极端方式解决问题则是对自身不公平遭遇的愚昧的抗争。这两种方式都为建设社会主义和谐社会埋下了隐患，一种造成了社会矛盾的积累，另一种则直接影响了社会的和谐与稳定，造成了恶性循环。农民工法律援助工作的重要性在于能够引导更多的弱势群体通过正常渠道维护自身的合法权益，既培养了公民的法制意识，也抑制了过激行为乃至违法犯罪行为的发生，利于社会的和谐与稳定。
（三）侵害农民工合法权益的现象普遍存在凸显了农民工法律援助工作的重要性
农民工已经被公认为目前最大的弱势群体之一。他们工资偏低，而且被拖欠的情况严重；劳动条件差，劳动时间长；遭遇工伤和职业病的风险很大；经济、政治、文化等各方面权益得不到保障。作为社会公民之一，农民工用法律手段维护自身的利益，是一种比较有效地手段。但由于经济困难、文化水平不高、法律意识淡薄等因素的影响，农民工的诉讼能力很低，使得他们不能充分的维护自身的合法权益。法律援助工作在一定程度上弥补了农民工诉讼能力不足的弱势，对实现社会公平正义、维护公民合法权益起到了重要的作用。
三、农民工法律援助存在的主要问题分析
（一）法律援助相关法律法规层级低、不够系统，无法为法律援助工作提供切实可行的法律依据
法律援助作为我国司法制度中的一项重要内容，充分体现了我国根本大法《宪法》所规定的尊重和保障人权，法律面前人人平等的理念，对尊重和保障弱势群体的合法权益发挥了重要作用。但我国关于法律援助的法律规定层级却不高，1996年的《律师法》和2003年的《法律援助条例》都是由国务院司法行政部门制定，报国务院批准后实施的。各省（自治区）、直辖市的法律援助实施细则也几乎都由各地方政府司法部门制定。目前，我国法律援助的专门立法只是国务院制定的行政法规。各省（自治区）、直辖市等地方法律援助的“法规”、“决定”等，也都是由地方政府或司法行政部门制定，而非各级地方人大制定。从我国的立法体系来看，《宪法》是根本大法，属于第一层次；《刑法》、《民法》等是基本法，属于第二层次；《法律援助条例》是国务院制定的行政法规，属于第三层次。可见，我国目前有关法律援助的立法层级过低，与该制度的重要性不匹配。此外，《法律援助条例》的规定也不够科学，不够系统。我国幅员辽阔、人口众多、社会转型、各地经济文化发展存在极大的不平衡性，法律援助工作也必将存在很大的地域性差异，而《法律援助条例》只赋予了各省（自治区）、直辖市人民政府制定有关法律援助事项的补充规定的狭小权力，而没有赋予各地方政府更多的自主权，这会在实践中导致缺乏科学、明确法律依据的情况发生，不利于法律援助事业的发展。
（二）对法律援助受援对象的限制条件规定较多，造成了部分农民工申请法律援助困难的情况
依据我国《法律援助条例》的规定，法律援助的受援对象不但要符合“经济困难”的标准，还要符合其请求法律援助所涉案件的案件种类要求，即我国法律援助采取“经济条件”和“案情条件”的双重标准。目前，在经济困难方面，各地政府一般都根据当地经济发展水平来规定最低生活保障线或收入线作为具体认定条件。农民工的工作具有很强的流动性，其收入也具有季节性、灵活性的特点，要通过暂住地居委会或街道取得收入证明有一定困难，对于那些收入刚过当地最低生活保障线或收入线的农民工而言，他们仍然具有很大的经济困难，却不能成为法律援助的受援对象，这不利于对农民工这一弱势群体合法权益的保障。在案情方面，我国法律援助工作存在重刑事、轻民事的特点，度重罪案件、请求支付赡养抚育教育费等案件比较侧重。在刑事法律案件中，大多数由法院依法指定法律援助，法律援助机构通常会作出积极反应，但民事案件的法律援助是由个人向法律援助机构提起的，很多情况下法律援助机构会凭借各种理由予以拒绝。而在农民工需要提供法律援助的案件中，追讨欠薪和工伤赔偿等民事案件最为普遍，这就造成了农民工申请法律援助困难的客观现实。
（三）寻求法律援助程序繁复，成本高、难度大
对农民工群体来说，涉及的劳动争议案件和工伤赔偿案件所占比重最大。而我国《劳动法》和相关法律法规规定了劳动争议案件采用“一裁两审”的法律程序，即劳动仲裁是必经的前置程序，不服劳动仲裁可提起法院一审、二审直到强制执行，这四个步骤全程最快要耗时18个月零7天，这就导致农民工维权程序过于复杂和漫长。工伤维权案件的程序更加复杂，程序最高可达19项之多，耗时更长。我国目前法律援助机构指派的律师只负责办理援助案件的某一阶段，如劳动争议案件中只负责劳动仲裁阶段，到了诉讼阶段，需要农民工另行提出援助申请，这种复杂的诉讼程序和法律援助申请程序打消了农民工维权的积极性，不利于其合法权益的保障。此外，法律援助只是免除受援人的律师费，农民工在申请法律援助的同时还要自己支付诉讼费用、强制执行费、代写文书费、调查取证费、鉴定费等费用，其经济压力依然十分巨大。在经过漫长的诉讼程序后，用人单位可能已经不复存在或逃之夭夭，胜诉判决因无法执行也将成为一纸空文，这也严重打击了农民工寻求法律援助的积极性。
（四）法律援助机构设置不合理，人员和经费短缺
目前，我国法律援助机构的设置分为国家、省、市、县四个界别，在机构设置上向下延伸只到县区级，在农村各乡镇只有司法所和法律服务所，不能满足法律援助实际工作的需求。法律援助机构的实际需求与现实状况之间的差距，使许多农民工不能得到应有的法律援助。依据我国《法律援助条例》的规定，法律援助是政府责任，政府应当为法律援助提供财政支持。但相当一部分地方政府对法律援助工作重视不够，没有提供充足的财政支持，又没有管饭拓展法律援助资金来源渠道，造成了我国法律援助经费与实际需求存在很大的缺口，与经济社会发展程度不协调。在法律援助机构人员配置方面也存在着很大的不足。经费和人员不足已经成为制约农民工法律援助工作发展的一个重要因素。（五）农民工自身缺乏法律意识和维权意识，加大了法律援助工作的难度受自身文化程度低、乡土人情观念等影响，很多农民工缺乏最基本的法律意识和维权意识，不能够对用人单位不签订劳动合同、不按时发放工资、不缴纳社会保险等侵害其合法权益的行为进行有效的监督，也不注重收集工资条、饭卡等能够证明劳动关系存在的相关证据。在通过仲裁或诉讼维护自身合法权益时，很难拿出有效的证据，造成仲裁或诉讼程序的拖延，也给法律援助工作增加了难度。此外，一些农民工不了解法律援助相关政策和法律法规，遇到问题不首先想到通过法律援助机构寻求法律帮助，而是通过一些极端的手段试图解决问题，影响了社会的和谐与稳定，也给法律援助机构的工作增加了压力。
四、完善农民工法律援助工作的对策建议
（一）完善法律援助相关的法律法规
改变现行法律援助相关法律法规立法层级低的现状，制定《法律援助法》对我国法律援助制度进行喜用规定，并应该赋予各地方人大结合自身经济、社会发展的具体状况制定相应地实施细则或补充规定的自主权，这有利于因地制宜、具体问题具体分析，也有利于形成我国系统的法律援助法律体系，推动法律援助事业的规范发展。
（二）加大投入，解决农民工法律援助经费和人员不足的现状
切实落实政府的法律援助责任经费和人员不足是制约我国法律援助事业发展的重要因素。在经费方面，应该加大财政投入，一方面增加法律援助机构的经费和人员配置，并在更基层的乡镇级行政区划内设立专门的法律援助机构或设置专门的法律援助人员；另一方面要提高律师办理法律援助案件的补贴标准，改变目前许多法律援助案件需要律师“倒搭钱”的现状，提高律师办理法律援助案件的积极性。在资金来源方面，除了政府财政投入，还可以广泛吸纳社会力量，吸纳慈善组织、基金会、彩票基金等多方面资金支持法律援助事业。在人员方面，一方面增加在编专职法律援助人员的数量，另一方面也可以采取聘用制、合同工等形式灵活吸引具有专业知识的人员进入法律援助队伍。还可以广泛吸纳高校相关专业的学生利用课余时间为农民工等弱势群体提供法律援助，既缓解了法律援助人员不足的问题，又为广大学生提供了宝贵的社会实践机会，可谓一举两得。
（三）简化争议处理程序，降低农民工维权成本
目前，我国实行的劳动仲裁前置程序和一裁两审的法律程序过于复杂，造成了农民工维权程序过多，要耗费大量的时间和精力。应该改变现有的法律程序，变为可以由劳动者自行选择或裁或审的争议解决程序，赋予劳动者更大的自主权，也能缩短争议解决时间，利于农民工维权。由于农民工弱势群体的地位，其合法权益经常遭受侵害，普遍存在着无劳动合同、无养老保险和无福利待遇的“三无”现象。在仲裁或诉讼中，应该减轻他们的举证责任，采取“举证责任倒置”，对于是否存在劳动关系等事实，由用人单位负责提供证据，减少由于调查取证难而形成的维权困难。法律援助为农民工免除的只是律师费，而调查取证费、诉讼费和强制执行费等并不在减免的范围，这也造成了农民工维权成本过高。在实践中，应该逐渐减免这些费用，真正建立农民工维权的绿色通道。
（四）加强对农民工的法制宣传教育，提高其维权意识
应该结合农民工群体的特点，广泛利用电视、广播、报纸、讲座等形式向他们宣传相关法律知识，宣传法律援助工作的相关政策法律法规，提高他们维护自身合法权益的能力，培养他们的证据意识，也能够引导他们在争议处理方式的选择上更加趋于理性。这不仅有利于维护农民工的合法权益，推动法律援助事业的发展，也是维护整个社会和谐与稳定的重要举措。
杂志：杭冬婷 单位：辽宁社会科学院
