一金融是新型城镇化发展的助推器
城镇化是一个要求各要素不断优化配置的动态演进，实现全面均衡发展的过程。经济社会发展离不开资本、土地、劳动力等生产要素的投入，金融作为配置各项资源的润滑剂、国民经济的血液，成为现代社会经济发展的重要命脉，是工业化与新型城镇化发展的助推器。金融通过资本积累和创新推动经济增长，为工业化城镇化提供规避、防范和化解风险的渠道与手段，金融体系的流动性创造功能，为投资者迅速变现投资项目提供便利，从而有利于长期资本形成及资源的优化配置，提高资本利用效率，促进工业化及城镇化的发展①。资本供给主要通过储蓄和投资的相互转换，直接或间接地为城镇化发展提供必备资金，金融体系通过动员储蓄，确保城市经济体系中储蓄行为的正常进行，将相对分散的货币资本聚集起来，变储蓄资金为投资资金，从而为城镇化的发展提供金融资本。金融产品的丰富、金融机构的发展、金融体系的完备化及系统化降低了城市经济中的交易费用，提升城市投资的有效性，促进城镇化进程中储蓄的提升，为城镇化发展提供必要的资金支持。金融支持城镇化动态演进的过程，就是金融支撑体系推动城镇化发展中金融功能实现的过程(见图1)。在城镇化的动态演进过程中，金融体系在市场导向下充分发挥自身优势，通过价格优势及信息渠道，引导资本流向投资风险小且盈利水平高的领域，促进资本在不同领域间的优化配置，推动城镇化的可持续发展。2004－2013年，城镇固定资产投资规模与全社会固定资产投资规模基本趋于一致，并呈不断扩大趋势，且城镇固定资产投资占全社会固定资产投资的比重逐年递增②，2004年仅为59028．19亿元，占全社会固定资产投资的83.75%，至2013年城镇固定资产投资规模高达436527.70亿元，占全社会固定资产投资为97.64%。图3可见，2000年以来，城镇固定资产投资资金来源中，国内贷款、预算内资金、利用外资以及其他资金来源均处于下降趋势，唯有自筹资金数额不断提升，由2000年的42.5%至2012年的65.56%。这表明金融支撑体系已成为中国城镇化基础设施建设外部资金的主要来源;城镇化的发展特点决定其建设资金需求量较大，需要多元化融资手段协同支持，资金结构的单一化成为阻碍城镇化健康发展的瓶颈;城镇化发展周期长，资金需求量大且沉淀成本高，若没有完善的金融体系支撑，城镇化发展也只能是空中楼阁。
二典型发达国家城镇化发展的金融支持模式
在典型发达国家城镇化演进中，金融都发挥了推动及支撑作用。各国在城镇化发展过程中，依据本国国情探寻出了支撑城镇化发展的金融体系模式。
(一)市场主导型模式
以美国为代表的市场主导型模式以其完善的资本市场，广泛而多样的融资渠道，大大推动了城镇化的进程。美国政府主要采用发行市政债券、设立基础设施基金和资产证券化等方式为城镇化发展融资，同时还建立了满足农村地区资金需求的农村金融系统支持农业发展，资金投向农产品的经营与生产。美国城镇化进程中，政府利用发达的资本市场筹措了巨大资金，通过发行市政债券及政府采购等途径，满足纯公共产品性质的基础设施建设需求。自1990年来，美国市政债券发行量高达国债额的50%，截止2014年第一季度，美国未偿清市政债券余额高达3．66万亿美元，约占整个债券市场的8.6%，占美国上一年GDP的22．6%①。美国地方政府债券，在地方医疗保健等公共基础设施建设及服务上发挥着极其重要的作用，已成为与国债市场、股票市场、企业债市场并行的四大资本市场之一。美国建有一套由联邦信贷银行、联邦土地银行及合作社银行构成的发达的农村金融系统。联邦信贷银行支持农村发展，将在城市吸纳的存款投放农村，使城市工商业资本与农业资金联系起来，但联邦信贷银行并不直接将贷款发放给个人，而是在农村生产信用社提供动产作为抵押的基础上，为其提供中短期贷款，促进农业的生产与经营;联邦土地银行的资金主要用于向本地农民或农产品生产者提供贷款，要求本地农民或农产品生产者将自己的房屋等不动产作为抵押品后，通过土地银行合作社直接对借款人发放贷款;合作社银行的资金用来开展国际银行业务，帮助农产品出口国际市场，主要帮助合作社扩大农产品的储蓄、销售和加工，保证农村生产资料的充分供给。
(二)政府主导型模式
日本的城镇化采取了发展大都市的策略，由于农村人口稀少，对金融需求较少，不适用市场主导型金融支持模式，需要政府的参与，日本采取政府主导型金融支持模式，整个城镇化过程都是按照政府的意向进行。日本政府通过设置专项经费，因地制宜地发展农业，同时通过鼓励工商企业进驻农村、发行地方债券、设立农村金融机构等途径进行融资。日本农村拥有层级明确的金融系统，各级间各司其职相互配合，服务于农村的基础设施建设和生产生活。日本的地方债券很发达，1975年日本地方债为11万亿日元，此后急剧增长，至20世纪90年代累计为52．2万亿日元，2008年地方债余额达200万亿日元，2010年已达141万亿日元，2013年达106万亿日元②。地方公债主要用来购置及开发土地、道路建设以及义务教育等;企业债则是由地方政府担保、特殊国营企业发行的债券，主要用于交通基础设施和水利建设①。日本政府对民间资本的投向分别采用“联合投资式”②和“筑巢引凤式”两种方式来引导，政府将民间资本引入公共投资项目中，聘请经理人运用市场化模式运营，由民间企业与政府共同出资建设和经营基础设施项目。中央政府专门成立政策性银行，由财政拨款向能源、交通等重要基础设施部门提供长期低息贷款，同时在债券市场发行由政府担保的市政债券，通过金融市场的运作为城市基础设施建设融资。日本还拥有发达的农业保险系统及农村合作金融，农业保险系统主要由互助组合委员会、农业互助组合以及政府保险机构构成，三者相互协调，层级分明地配合运作，农户参保仅需承担很小一部分保费，其余均由政府承担。农村合作金融则依附于“农业协同组合”。“农业协同组合”由市町村农协、信农联和农林中央金库三部分构成，基层为市町村一级的农协，为农户提供存款、贷款和结算等基础业务;中间层为农联，负责帮助管理基层农协的资金运作，组织协调及使用农业资金;最高层为农林中央金库，职责主要是各级农协内部间的信贷及农协与外部其它金融机构间的融资服务。
(三)“政府引导+市场主导”型模式
法国是政府引导+市场主导金融支持模式的典型代表，法国政府在城镇化过程中积极发挥引导作用，制定了一系列保护、扶植农业发展的政策和措施。法国政府利用发达的资本市场为城镇化建设融资，涉及财政税收、企业投资、基金债券投资、保险机构参与和银行贷款等方式，并建有一套适合农村建设、侧重于水利、交通和农村生产环境改善的金融系统③。对于公共基础设施建设中收费项目，由政府提供一定比例的注册资本金，而非营利项目则由政府财政提供全部资金支持。为支持农业及农村发展，使城镇化建设得以持续发展，法国建有诸如信用贷款互助联合银行、农业贷款银行、大众银行及土地信贷银行等一套完善的农业金融系统，其中农业贷款银行系统贡献最大，既承担了普通的贷款业务，又积极响应国家政策，优先支持符合发展规划及国家政策的项目④。
三构建城镇化发展的金融支撑体系
城镇化发展是一个复杂的系统工程，有赖于全方位的金融支持，构建“政府引导+市场主导”的投融资体系、推进直接融资机制建设、积极发展资本市场、创新投融资方式等金融支撑体系，成为新型城镇化发展的必然选择。
(一)构建“政府引导+市场主导”的投融资体系
加强城镇化建设的金融支持离不开政府的调控和引导。建立财政资金支持相关融资平台和充实企业资本金的长效机制，以市场化的方式提高城镇化建设融资平台的融资能力。积极推进农村金融体制改革，放宽外资、民间资本的准入限制，构建多元化的中小型金融支持主体，多种治理结构及所有制形式的借贷公司、社区银行等多元化的金融组织，以满足新型城镇化发展的资金需求。大力培育民营金融机构，规范诱导“地下金融”成为合法的投融资主体;让不同的金融机构根据各自的经营目标及市场竞争规则，对不同的经济领域提供必要的资金支持。以财政资金为先导，积极引导社会资金投入公共服务领域，运用各种筹资融资手段，筹集发展资金。以私募基金的方式组建新型城镇化发展建设基金，以财政性资金为引导，吸引社会法人投入。同时，组建金融服务团，通过组合金融服务，提供灵活多样的持续强大的金融支持，加快建设速度，缩短建设周期，促进“城融结合、产融结合、农融结合”。组建新型城镇化发展建设基金，不仅可以解决地方政府产业发展及建设资本金不足的问题，还能够规避基层政府在经济生活中的“事权”，有效推动行政体制改革。
(二)推进直接融资机制建设
金融支持新型城镇化的发展应遵循“农业经营企业化—农业企业股份化—股份企业证券化”的发展规律。国内外经验表明，资本运作是企业做大做强的有效途径，应充分发挥龙头企业的带动效应，通过设立农户参股的龙头企业和集体企业、龙头企业、农户联合兴办产业化公司以及进行股份制改革的集体企业等多种形式，形成农业经营的股份化机制。企业通过独立法人身份进入证券市场，为农业产业化、现代化发展奠定市场基础。资产证券化不仅可以使城镇化建设项目的投资者在短期内收回投资，加快资金流动，更有助于分散项目的投资风险。通过农业股份公司的证券化发展，增加资金筹措提升融资效率，实现资本经营，扩大经营规模，加速城镇化进程。
(三)积极发展资本市场
城镇化发展对权益性资本投资需求量大，以负债、借款为主的融资方式难以为继，应积极探寻针对城镇化的融资手段。发展产权交易中心，对资信等级较高的龙头企业积极推动其在主板、创业板上市融资，对符合一定条件的中小企业推动其发行中小企业集合票据和区域集优票据融资，对优质企业则鼓励其通过上市、发行债券拓宽融资渠道。理顺政府与融资平台的发展关系，适时扩大地方政府自主发债试点，以降低地方政府的融资成本，提升地方政府财政安排的能力。
(四)创新投融资方式
我国现有的城镇化融资模式是以“土地财政+融资平台”为主，由于土地稀缺，靠土地出让收入和土地抵押融资的模式已经难以为继，并且蕴含极大的金融风险。要根据城镇化建设多元化融资需求特点，建立多元化、多渠道的资金供给模式，引入更多民间资本，吸引社会力量参与新型城镇化建设。积极探索和尝试项目BT、BOT、PPP等融资模式，为项目建设提供融资便利，使“生地”变成“熟地”，实现“土地对价交易”，以土地滚动开发为运作核心，整理一块土地，交易一块土地;收益一部分偿还贷款，一部分开发下一块土地，循环开发，实现滚动开发、收益共享。发行政府支持的城镇化建设债券，并创新城镇化债券发行品种和方式。充分发挥市场机制作用，对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，引入多元化的社会资金，积极探索政府融资平台贷款资产证券化，实施特许经营制度，发行市政债券，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇化建设。国家开发银行在支持城镇化发展中，可以通过培育融资平台，以批发的方式，将政府要做的事借助市场途径做起来，使政府组织的协调优势转化为企业的融资信用。信托融资模式包括农村集体资产管理和土地流转的集合资金信托计划等。在农民自愿前提下，由政府出资设立土地承包经营权信托公司，将农户名下的土地承包经营权委托给信托公司，企业(大户)可以从信托公司手中连片租赁土地开展农业开发的经营活动，而承租企业(大户)每年支付的土地租金，则由信托公司统一分配给农户。
作者：公磊 单位：西安财经学院经济学院
