摘要：流动人口作为特殊的群体，对我国的经济社会发展起到重要的推动作用。社会各界十分重视流动人口的社会保障，特别是养老保障问题，为其提供有力保障，解除其后顾之忧。而现阶段我国针对流动人口的养老保险建设仍在不断探索完善过程中，区域经济发展不平衡、制度设计碎片化、分灶吃饭财政体制等因素制约着我国流动人口养老保险关系转移接续。本文阐述我国现阶段流动人口养老保险的发展现状，分析流动人口养老保险关系转移接续的障碍因素。
关键词：流动人口；养老保险关系转移接续；分灶吃饭财政体制
国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》指出，到2013年末全国流动人口的总量约为2.45亿，超过总人口的六分之一。越来越多的流动人口涌入城市，为城市经济社会的发展作出重大贡献。然而，流动人口进入城市化背后隐藏的社会问题—教育、就业、医疗、养老等问题逐渐显性化，其中备受关注的养老问题成为各地政府迫切需要解决的问题之一。各地区在现有的国家统一的基本养老保险制度的基础上，根据各地实际情况，选择制定了不同的养老保险待遇水平、给付标准和不同的缴费标准等，建立了地方性的养老保险制度，客观上使得各地区养老保险制度难以实现对接。
一、流动人口养老保险现状
（一）参保率低
由于我国养老保险统筹层次低，虽然大部分省份已实现省级统筹的标准，但也有部分省份仍然是市级统筹。养老保险统筹层次低影响流动人口养老保险关系转移接续。加之“碎片化”的制度设计，流动人口在跨区域和跨不同保险模式流动，流动人口办理养老保险关系转移接续工作时，由于不同区域间、不同模式间的操作方法和要求不同，操作流程的不统一，参保人员往返于户籍地和转入地之间，浪费财力和物力。制度的增加原本是为了保障流动人口的养老保障权益，将流动人口纳入到养老保险覆盖范围内，但却产生制度的外部效应—在原有的二元结构养老保险体系外增加两个新的养老保险制度，增加了流动人口的不安全感和疑虑，流动人口在参保问题上选择“观望”的态度。根据2011年全国流动人口动态监测数据显示，劳动年龄流动人口中有15%参加城镇基本养老保险，25%参加工伤保险，5%参加失业保险，仍有85%的劳动年龄流动人口未参加城镇基本养老保险，游离于养老保险体系外。
（二）退保率高
与医疗保险参保状况相比，以农民工为主体的流动人口养老保险参保比例较低，且全国各地出现重复参保和退保的现象。珠江三角洲出现大量农民工连夜排队退保的现象，广东省2002年-2007年，共办理退保近1000万人次，退保人次年均增长约17.0%，2007年仅东莞市退保人次高达60多万人次，一天退保金最多高达30多万。深圳市每年退保人数超过12万人。
二、影响流动人口养老保险关系转移接续的障碍因素分析
（一）区域经济发展不平衡
经济发达地区或财政实力雄厚的地区，养老金供给能力强、给付水平高，而经济欠发达地区或财政资金有限的地区，养老金供给能力较弱、给付水平低，甚至在经济落后地区容易陷入“经济发展水平滞后—财政实力有限—社会保障服务能力脆弱—人力资本水平较低—经济发展水平滞后”的怪圈。根据“理性经纪人”假设理论，流动人口选择给付水平较高的东部沿海地区参保是追求个体效用最大化的理性选择。区域间经济发展不平衡，大量流动人口选择在给付水平或经济发展水平较高的地区参保，退休时可以获得较高水平的养老保险待遇，解决未来养老困难。而流动人口养老保险跨区域转移时，转嫁了养老保险金支付责任，由养老保险关系转入地承担未来的支付责任，加大了流入地的支付压力，可能出现未来“养老金缺口”的风险。因此，为了保证流入地养老金收支平衡或减轻未来的支付压力，处于地方利己主义，流入地通过设置重重障碍或提高准入门槛、“踢皮球”等方式，限制流动人口的流入。
（二）碎片化的制度设计
目前我国尚未建立统一的社会保障制度，社会保障制度“碎片化”特征显著。基于“属地管理”的原则，各地政府出台了不同类型的针对流动人口的养老保险。一是流动人口的养老保险纳入当地城镇保障体系；二是纳入到农村养老保障体系；三是另辟新径，建立一种针对流动人口的养老保险体系。农民工作为流动人口的主体，其养老保障问题自然成为各地政府探讨解决的焦点。目前，各地政府出台了农民工养老保险制度，总体来看分为四种模式：一是城保模式；二是次城保模式(模仿或接近城镇养老保障体系)；三是综合模式；四是农保模式。如表2-1所示在现有的二元结构养老保险体系内又设立了两个新的养老保险制度，增加了建立一套统一的社会保障体系的难度，流动人口养老保险模式多样化增加了不同模式间衔接工作的难度。从流动人口跨区域转移和跨保障模式转移分析，一是流动人口跨区域转移。假设一个来自河南农村的劳动者在上海工作5年，然后到广州工作3年，辞职后转到北京工作3年，接着又到深圳工作4年。根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的参保人员，其基本养老保险关系可在跨省就业的同时随同转移。流动人口在每次跨省就业变换工作地点时，在相应的工作地办理养老保险关系转移接续手续。二是流动人口跨多个保障模式转移。假设上述劳动者在一家私营企业工作5年，然后回家务农3年，后通过事业单位考试进入事业单位工作5年。该劳动者跨多个保障模式，现在私营企业办理了城镇企业职工基本养老保险关系，回到农村后参加了新农保，进入事业单位后参加机关事业单位养老保险。基于上述两种情况，该劳动者在各省份办理养老保险转移接续过程中，由于各地方操作流程、操作方法和操作要求不统一，劳动者往返于转入地和转出地之间，浪费财力和物力，增加劳动者的负担，同时提高转入地社保经办部门的管理难度。
（三）分灶吃饭财政体制下地方政府间利益博弈
分灶吃饭的财政体制下中央政府与地方政府实行“统一领导，分级管理”，养老保险统筹地区都是各自独立的单位，当地政府必须确保地区养老保险待遇按时足额发放，同时地方政府需要承担本地区统筹基金的补助与兜底责任。根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的规定流动人口在跨统筹区域转移时，其基本养老保险关系随同转移，同时由流入地支付养老保险金责任，增加了转入地的财政负担。而流动人口作为理性的“经济人”，会选择给付水平较高或养老保险待遇水平较高的地区转移。养老保险缴费基数与工资水平直接挂钩，工资水平越高，相对应的缴费基数越高。例如将上海市城镇就业人员平均工资与河北省城镇就业人员平均工资相比较，2013年上海市城镇就业人员平均工资90908元，而河北省城镇就业人员平均工资41501元，上海平均工资高，养老保险缴费基数高，而河北省平均工资低，养老保险缴费基数低，如果河北省参保人员将养老保险关系转移到上海，由上海按照上海市养老保险待遇标准发放养老金，承担其养老保险支付责任，则随着更多外来人口的流入，上海市养老保险基金必然出现缺口。总体来看，影响流动人口养老保险关系转移接续的因素很多，本研究认为主要包括区域经济发展不平衡、碎片化的制度设计、分灶吃饭的财政体制等因素。因此，促进流动人口养老保险健康发展，为流动人口提供养老保障，解除其后顾之忧是民生工作重点之一。
作者：秦加加 单位：河北大学管理学院
