关于初查侦查化的实践操作，在手段、内容等方面已经进行了深入的思考和讨论，也取得了一定的共识、成效，本文对此将不再赘述。目前，由于立法的缺失，司法实践中客观存在初查制度不健全、程序不规范，甚至不破不立、以查代侦的现象。这些问题不仅影响到初查的成效，而且往往会损害被调查对象的合法权益，还容易滋生腐败，影响检察机关的形象。因此如何对初查权进行有效的监督、制约，成为规范日益扩张的初查权的必然课题。
一、规范初查权的现实意义
(一)社会主义法治理念的题中之意
虽然，我国现行法律体系对于检察机关的职务犯罪初查权有着一定的监督机制，但放眼侦查权运行整体，对初查权的规制，仍是监督制约机制中最为薄弱的环节。司法实践中，不少地方初查工作又多沿袭以往经验开展，可谓手段多样，内容复杂，各家见长，大都没有配套成熟的体系理论和统一的工作规范。依法治国是社会主义法治的核心内容，其本质要求就是在全社会和全体公民、特别是执法者中养成自觉尊重宪法和法律、维护法律权威、严格依法办事的意识，进而保证国家各项工作的依法进行。初查权作为司法机关一项十分重要的公权力，不断加强对其监督制约，以法律来规范初查活动，使初查行为在统一、规范、严谨的程序下运行，正是依法治国理念的题中之义。
(二)提升检察执法公信力的内在要求
提升检察执法公信力，加强司法规范化建设，是现阶段各级检察机关重点讨论的话题。提升执法公信力的一项重要途径，就是依法、高效的履行检察职能。因此，只有规范行使初查权，及时、正确的做出初查处理结果，确保案件质量，提高职务犯罪案件侦查的社会效果、法律效果和政治效果的有机统一，并减少和杜绝诸如“久查不决”、“方式粗暴”甚至违纪违法等不规范初查行为带来的负面效能，消除社会公众对侦查质量的不良评价，才能维护检察机关“依法、公正、文明、高效”的良好形象，提升执法公信力，促进检察事业健康、科学发展。
(三)尊重和保障人权的前提保证
作为宪法原则，人权具有约束一切公权力与社会生活领域的效力。而人权具体转化为基本权利之内容，即凡中华人民共和国公民，除被依法剥夺外，都享有宪法和法律赋予的基本人权，比如人身自由、人格尊严不受侵犯以及平等权、住宅权、财产权等等。刑诉法将尊重和保障人权作为刑事司法的基本准则，也是对人之所作为人应该享有的基本自由的保障。初查行为同其他侦查手段一样，对社会，尤其是对公民权利具有一定的攻击性。加之，目前侦查的重心不断前移，赋予初查更加侦查化的手段，如果对初查权的运用不加以规制，极有可能被滥用，从而对公民权利造成不必要的侵害。
二、初查权规制的几点探索
对于侦查，刑事立法系统的规定了立案、侦查、侦查终结等详细的程序、文书规范、行为规则等内容，而对于初查仅是零散、简单规定。初查作为职务犯罪查办过程中一个环节的独立性日益明显，笔者将初查视为类似侦查的过程，分为初查前、初查中以及初查结果三个环节，分别从规范初查的前置行为、规范初查的侦查化动作以及规范初查终结的后续监管等方面来探索如何规范侦查化的初查权。
(一)规范初查的前置行为
1．规范初查权的行使主体第一、明确检察机关只有自侦部门、监所部门享有初查权。刑诉法第一百一十条并未对初查权的行使主体做明确规定，仅规定公安机关、检察机关、法院对于报案、控告、举报和自首的材料都必须依自己的管辖范围进行审查。在此背景下，应依照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第一百六十九条规定，初查由侦查部门负责，在刑罚执行和监管场所中发现的由监所检察部门负责初查。除此之外，关于职务犯罪线索的初查，公安、法院、检察院等部门内部的举报中心(控告申诉部门)以及其它业务部门均无权初查。第二、明确只有检察人员可以行使初查权，检察辅助人员、书记员的有限参与权。当前，全国检察系统处于司法改革的历史转折期，就笔者了解，目前各级侦查部门大都存在人少、案多的现实矛盾，司法警察、书记员等主体参与初查甚至侦查的现象普遍存在，司法改革后，将进一步完善人员分类管理、落实司法责任制，凸显检察官的司法资格，因此，行使初查权的人员主体资格也就相应的要求必须由检察人员行使。尤其是那些“显性”初查活动直接影响到后续侦查行为，如调取作为将来定案证据使用的材料时，就必须保证至少有两名以上的检察人员在场，以保证所取证据的效力。但为了充分发挥整体优势，其它非“显性”初查行为，如确定对象住所、外围资料整理等事项，检察辅助人员、书记员则可以有限的陪同参与，以缓解侦查部门的办案压力。至于司法警察，原则上一律不得参与初查活动。2．规范线索管理《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》虽然明确规定了举报中心及侦查部门的线索审查权，但与之相对应的线索管理却没有明确规定。司法实践中，大量的职务犯罪案件线索系各办案部门在履行检察职能过程中发现，“案中案线索”如何管理?由于体制上、机制上的各种原因，始终未能形成统一模式。如某些地方，由于侦查人员缺少洞察力，造成侦查过程中大量优质线索的流失;也有些地方，线索散见于侦查人员手中，未能集中管理，利用率低，甚至出现“人走线索也带走”的现象。笔者建议，侦查部门应当建立定期“回头看”制度，收集汇总案中线索，并指定专人(如内勤)统一管理案件线索，逐件登记线索来源，对线索材料进行分门别类，并经部门领导的指示，确定具体经办负责侦查人员。另外，建立线索评估机制，落实专有情报员，管理该登记在册的职务犯罪的线索资料，严格保密，严格控制。情报员充分评估初查中可能遇到的困难与问题，及时汇总线索基础信息、研判初查重点，使案件线索从受理之日起就进入监督程序之中，提高成案率。
(二)规范侦查化的初查动作
笔者根据相关法律规定，并结合行使职责的需要，建议赋予侦查部门负责人以下权力:一是线索管理权。侦查信息库的掌管，线索的筛选、评估，初查人员的指定以及会同检察长确定初查线索的提案等权力。二是部分初查文书的审批权。在初查预案提请报告、初查终结报告、通话记录、存款查询等初查文书提交检察长审批之前，部门负责人有权提出部门意见、建议。三是初查指导权。初查人员对初查工作，要及时向部门负责人汇报，部门负责人对初查工作经过审查后，可以提出指导性意见，并汇总各办案组、承办人搜集的初查信息，向检察长汇报。四是初查监督权。在初查工作开展情况下，实时监控各初查人员的初查行为，确保初查活动依法展开，对初查中的违法违规行为，提出纠正意见。这样，就可以杜绝初查随意、权责不明的种种弊端，有利于线索的全盘统筹，加大了对初查过程的监督力度。第二、明确上级机关的权力配置。正如前文所述，初查权带有很强的攻击性，初查权的扩张，必然意味着对应公民诸如通信自由不受侵犯、隐私不受侵犯等基本人权的收缩，也意味着某些企事业单位与对应公民合同义务的违背，如银行对客户信息的保密义务。以笔者所在地区为例，初查凡是涉及查询公民、企事业单位的通话记录、房产登记、银行存款等敏感信息时，都必须经基层院办案部门负责人、检察长同意后提请市院审批，由上级院侦查部门负责人审核所涉领域、是否人大代表、政协委员等内容后，交由分管副检察长最终决定是否准予查询。同时，上述内容的查询，上级院也落实专人专线与有关通信公司、银行等联系，防止随意利用初查权名义“侵犯”公民的基本权利。3．规范初查的节点流程第一、规范初查文书。规范的初查活动必须要有配套的、科学的法律文书才能真正落实，目前由于没有严格的规范，侦查人员在实施初查行为时，或借用侦查阶段的法律文书，或使用介绍信，或干脆不用法律文书等等，这种状况必然在一定程度上影响初查工作的合法性、规范性和有效性，同时也必然有损检察机关的司法威严。第二、规范初查标准。初查到底应该查到什么样的程度才算成熟?这往往依靠的是“老侦查”的经验判断，个人主观意志性极强。为统一初查客观化标准，笔者所在单位将线索初查工作的一些共同要求和基本内容加以归纳和总结，把初查的流程规范化、具体化，提出背景类、财产类、职业类、轨迹类等四类提交标准，规范对应条件，使初查工作更具有可操作性，减少主观干扰。第三、规范初查程序。初查权监督不力最大的弊端还在于程序的缺失上，因为《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对初查的问题关注不够，导致司法实践中各行其是，建议坚持“依法、公正、文明、高效”初查的原则，制定相关工作规范，规定初查原则、目的、内容、移送初查、提请初查、相关初查措施的审批、初查审查监督、初查终结中止、初查质量考核等规定可操作性的办法，并严格执行。用规定规范管辖、规范审批手续、规范初查行为以及处理结果。
(三)规范初查的后续监管
1．规范线索反馈机制初查权的规制，很大程度上的制约渊源来自线索的提供者。无疑，举报人、控告人对初查行为抱有极高的关注度，初查后转立案自不必说，转纪委审查、长期经营，尤其是不予立案时，如果忽视后续处理程序，可能损害相关人员的合法权益，或者造成群众误解，引发不良影响。侦查人员在初查终结，决定移送处理或不立案处理之后，就要做好对举报控告人答复工作，充分说明不立案的事实、法律依据，使举报人、控告人信服，减少社会矛盾。如若经初查发现被举报人没有相关违法犯罪行为，这种错告对被举报人已经造成不良影响的，要向其所在单位或相关部门通报初查结论，澄清事实。而对于自行发现的线索，在侦查机关内部承办人也应向部门负责人、检察长做出充分的说明。2．规范初查档案记录初查活动是一项十分严肃的司法行为，线索经过初查，无论结果是立案走向进一步侦查还是不予立案，都必须要建立线索初查档案。要记录初查阶段所采取的初查行为，取得了何种初查结果。整理初查阶段使用的请示报告、查询文书、初查终结报告、答复说理材料等文书，并留档保存，不得随意丢弃处置。3．规范初查责任制制定初查责任制规范，明确检察人员在有违法、违规初查行为时，应承担的后果，将处理结果与检察人员评先评优、年度考核挂钩。比如未经检察长批准擅自初查，或对自行发现的线索隐瞒不报的;初查中不注意工作方法，造成泄密或产生其他不良后果的;初查终结后故意隐瞒真相或作虚假汇报，致使检察长作出错误的立会计类期刊案或不立案决定的等行为都要承担相应的主体责任，在自侦部门干警中牢固树立案件初查责任意识。
作者：钮建军 杭欢 单位：宁波市江东区人民检察院
