摘要：近年来，国家财政在扶贫事业上的投入越来越多，对扶贫资金进行审计的需求更加强烈，对审计的质量的要求也更高。本文从审计全覆盖的角度，对扶贫资金绩效审计的开展提出了一些建议。
关键词：扶贫资金；绩效审计；全覆盖
一、引言
在2015年的政府工作报告中，总理指出，今年要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，扶贫任务仍然艰巨。由于扶贫资金直接关系到人民的生活水平，关系到国家稳定，关系到社会的和谐，需要审计部门对扶贫资金进行审计。党的十八届四中全会提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这对扶贫资金的审计又提出了新的要求，扶贫资金作为公共资金，又关系到民生大计，实行审计全覆盖是必然趋势。
二、扶贫资金绩效审计的现状
2013年12月28日，国家审计署发布了《审计署关于19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果》，这是国家审计署首次公布与扶贫资金相关的审计结果公告。该审计结果公告包括了对19个县财政扶贫资金进行的审计，审计结果报告中对扶贫资金的使用基本情况进行了阐述，提出了审计中发现的问题，发表了审计意见，并对审计反映问题的整改情况作了陈述，这是目前关于扶贫资金审计国内最权威的审计结果公告。通过对这19份审计结果公告的研读以及可获得的一些其他方面的资料，可以总结出目前扶贫资金审计的一些特点。1.时间维度审计工作集中在事后绩效评价。对于现有的扶贫资金绩效审计，无论是审计署组织的还是地方审计机关组织的，都集中于事后评价。绩效审计事后评价的重点集中在贫困人口的减少数、贫困发生率的变化、GDP的增长幅度、扶贫项目投入后基础设施的增加等。因为对扶贫资金进行事后绩效评价，审计证据的获得比较容易，审计评价标准比较直观，审计工作的开展也相对简单且容易出成效。但对于扶贫资金的绩效审计，扶贫资金从投入到分配使用，每个环节都影响扶贫资金的绩效。仅仅关注事后绩效评价，使得审计的职能停留在监督评价的层面上，审计关口靠后，对于扶贫项目开展中出现的问题无法及时止损。2.空间维度（1）只对重点项目、重大项目进行绩效审计。在扶贫资金审计实务中，审计机关往往只选择重点项目、重大项目进行绩效审计，对其他相对不那么重大的项目只进行财政收支审计或者干脆不进行审计。针对贫困地区的扶贫项目众多，扶贫资金的流向众多，审计资源与审计的需求之间存在矛盾，对于审计项目，未能实现全覆盖。随着国家对扶贫事业的重视，扶贫资金的总量和增量只会日益增加，扶贫资金涉及的扶贫项目及范围也会更加广泛。由于扶贫资金的重要性及特殊性，扶贫资金审计全覆盖是大势所趋，是审计机关必须面对的一项长期任务。（2）重经济效益的评价，轻社会效益、生态效益的评价。现阶段的扶贫资金绩效审计在对扶贫工作成效上的评价是比较片面的，主要集中在对经济效益的评价，如贫困地区GDP的增长情况、扶贫项目的经济效益如何等等，对社会效益和生态效益显有关注。在审计署公布的审计结果公告中，在基本情况和审计评价意见中对贫困地区基础设施、技术推广方面的情况有所提及，但基本是一笔带过，主要的问题还是集中在与经济效益直接相关的事项上。社会效益与生态效益是间接效益，绩效指标的确定有难度，审计证据的获得也需要相对漫长的过程，因此目前的审计工作主要局限在对经济效益的评价上。（3）重对项目、资金的绩效评价，轻政策评价，未实现审计对象全覆盖。目前对扶贫资金的绩效审计是就事论事型的审计，绩效审计的重点是扶贫资金运用的如何、扶贫项目的效益性该如何评价，审计重点并未覆盖到扶贫资金相关政策的绩效评价上来。实际上，扶贫政策是扶贫开发的行动指南，有了扶贫政策的指引，政府相关部门才能确定扶贫的对象、扶贫资金如何分配、设立什么扶贫项目；反之，若扶贫政策不明确、不完善、不可行，扶贫工作没有清晰的方向，精准扶贫的目标就不可能实现。因此，将绩效审计范围覆盖到政策绩效审计领域是极其必要的。
三、扶贫资金绩效审计全覆盖不足原因分析
1.外部问题扶贫资金自身的特点为审计工作的开展增加了难度，绩效审计的覆盖范围受到了限制。一方面，扶贫资金分散在各个扶贫项目之中，项目种类非常多，对所有项目在有限的时间内进行绩效评价存在不小的难度；另一方面，扶贫资金是由财政部门下发的，涉及中央和地方政府的众多部门，从中央到省、市、县、村甚至到户，其中的管理环节众多，对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，会涉及整个链条上的各个部门，工作量巨大，各个部门是否会配合审计人员的工作也是一大问题。2.内部问题（1）审计人员数量稀缺。对扶贫资金进行全覆盖的绩效审计，对审计资源提出了较高的要求。在对扶贫资金进行绩效审计时，主力是地方审计机关的审计人员。全覆盖的绩效审计要求能覆盖到所有扶贫资金涉及的方向，审计资金所到之处就要有相应的绩效审计。我国目前审计机关工作人员数量有限，全覆盖的扶贫资金绩效审计对当前的审计机关是不小的挑战。（2）审计资源质量欠缺。全覆盖的扶贫资金绩效审计不仅对审计人员的数量提出了高要求，更需要的是高素质的审计人才。一方面，在专业素养上，现有的审计人员在知识结构上以财务审计和合规审计的知识储备为主，对于绩效审计的知识和经验有所欠缺，这使得全覆盖的绩效审计工作缺乏专业基础。另一方面，在心理素质上，全覆盖的扶贫资金绩效审计要求审计人员深入到贫困地区，了解扶贫项目的最新情况。扶贫开发地区工作环境相对恶劣，对审计人员的心理素质也是极大的考验。
四、扶贫资金绩效审计的实现路径
1.审计关口前移，实现事前、事中、事后的全过程、全覆盖审计扶贫项目有着点多、面广、线长及地处偏远的特点，扶贫资金又有总量大、资金链条长的特点。要及时整合审计资源，在扶贫项目设置之初以及扶贫资金运行之初就要开始对扶贫资金项目进行跟踪审计，将审计把控关口前移，促进审计的全覆盖。审计机关需要统筹安排审计力量，创新审计方式方法，努力实现对扶贫资金绩效审计的全覆盖，将审计范围扩展到扶贫资金运行的全过程。审计机关应做好跟踪审计，关注扶贫资金的分配、管理和使用，通过走访调研群众等方式详细了解情况，认真审查扶贫对象、扶贫项目安排、资金使用、措施的落实、脱贫的成效，对精准扶贫的程度进行监督评价。2.关注社会效益和生态效益，建立全方位的绩效评价标准审计全覆盖的理念要求审计要全方位、多角度、有深度。在对财政扶贫资金进行绩效审计时，不仅关注经济效益，同时关注社会效益和生态效益。设立扶贫资金的目标是促进贫困地区生产条件改善、生活水平提高、贫困人口发展能力增强。扶贫资金的绩效是一个长期的过程，因此不能局限于眼前的经济效益。审计机关需关注贫困地区在文化教育、医疗卫生、科技推广、生活质量、基础设施、生存环境等各个方面的发展。重点关注当地的生态环境是否遭到了破坏，是否存在牺牲生态环境为代价而换取短暂经济利益的现象，关注贫困人口的发展能力是否增强，从长远角度来看，贫困人口是否能真正脱贫，做到脱贫后不返贫。3.关注政策绩效，实现审计内容全覆盖只有对扶贫政策、资金、项目的绩效都给予关注才是全覆盖的审计。目前的扶贫资金绩效审计是以资金绩效和项目绩效为主，对政策绩效没有太多的关注。扶贫资金相关政策与资金项目相比更加宏观，体现了扶贫资金应该向那个方向流动、扶贫项目应该如何开展的大方向。扶贫政策的效益直接关系到扶贫开发事业的绩效，扶贫政策的制定关系到是否能精确瞄准贫困人口、是否能科学设立扶贫项目，扶贫政策的遵循关系到是否能合理指导扶贫资金的分配和使用。审计人员在审计政策绩效中应当关注政策的制定是否完整、科学，政策是否得到良好的遵循，是否发挥其作用，产生的效益与预期是否相符。4.优化审计资源，助力全覆盖的绩效审计首先，建立多方合作机制，加强审计署与地方审计机关的合作、审计机关与监管部门的合作、审计机关与主管部门的合作，多方合作、优势互补，弥补地方审计机关在审计资源上的不足。其次，应着力提高地方审计机关审计人员的绩效审计业务能力，提升现有审计团队的审计素养。对审计人员进行绩效审计知识的继续教育和培训课程，尽快使审计人员跟上绩效审计的工作要求。除了专业素养外，审计人员还需要吃苦耐劳、不畏艰难的精神力量，确保审计工作的顺利开展。最后，审计机关还可以选择购买较高质量的社会审计服务，充实现有审计资源的配置。通过招标、选聘等方式，考察社会审计组织以及社会审计人员的素养，聘请一些优秀的社会审计人员，形成对现有审计力量的补充。地方审计机关人员、审计署审计人员、社会审计人员在审计工作中要注意彼此的沟通和信息共享，发挥各自的长处，优势互补，共同推进扶贫资金绩效审计全覆盖的顺利开展。
参考文献
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作者：卢赟 单位：南京审计大学政府审计学院
