一、前 言
法律援助制度是保障实体正义和程序正义的重要制度。法律援助有助于消除阻滞贫弱公民寻求法律救济的障碍，使司法正义和人权保障得以落实，是“法律面前人人平等”宪法原则的体现。法律援助犹如社会的安全阀和泄洪机制，能有效地减少和化解社会矛盾，缓和社会紧张关系，保护弱势群体合法权益，促进社会安定有序、和谐发展。实施法律援助，是我国构建社会主义和谐社会、推进社会主义民主法制建设的必然要求。近些年来，法律援助从分散的个案发展成为群体性利益和诉求的表达，有特定针对性、群体性的法律援助案件增多，各类法律援助案件增多趋势明显。２００４年以来，全国办理的法律援助案件平均每年以３０％的幅度递增，２００８年办理案件约５５万件，提供法律咨询超过４３０万人次；①２００９年全国共办理法律援助案件６４万多件，提供法律咨询４８４万多人次；②２０１０年，法律援助机构共提供法律咨询４８７．４万余人次，办理各类法律援助案件约７２．７万余件，其中民事法律援助 ６１０１９８件，刑事法律援助 １１２２６４ 件，行政法律援助４９３９件，为８２．１万余人提供了法律援助。③“截至２０１０年底，我国各级政府共设立法律援助机构３５７３个，有法律援助工作人员１３８３０名，其中３３％是专职律师，７９％是法律专业人员。全国有近２０万名社会律师和７万余名基层法律服务工作者依法提供法律援助服务。一些社会组织、法学院校和志愿者也参与法律援助工作。法律援助的经费主要来源于各级政府财政拨款，２０１０年全国法律援助经费总额达到１０．２３亿元。”④
福建省于１９９６年成立省内第一家法律援助专门机构即福州市法律援助中心，开始提供专业法律援助服务。２００２年１月２０日，福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《福建省法律援助条例》，并予公布，于２００２年５月１日起施行。该条例明确规定法律援助机构对法律援助案件的统一审查权。人民法院、仲裁机构受理法律援助机构提供法律援助案件，应当免收案件受理费及其他费用。有关国家机关、社会团体、事业单位在法律援助人员依法查询、复制有关资料时应当免收费用。法律援助经费列入同级财政预算，专款专用，并接受财政、审计部门的监督。法律援助机构应当向法律援助人员支付补贴，补贴费在法律援助经费中列支。补贴费的标准由省人民政府司法行政部门会同财政部门制定。公民为维护自己的合法权益需要法律帮助、因经济困难或者发生突发事故无力支付法律服务费的，法律援助机构应当为其提供免费援助。经济困难的标准参照所在地县级人民政府公布的城乡居民最低生活保障标准执行。律师事务所、公证处、基层法律服务所及律师、公证员、基层法律工作者无正当理由不得拒绝法律援助机构指派的法律援助事项。法律援助人员未经法律援助机构批准不得中止或者另行委托他人办理法律援助事务。法律援助人员不得收取受援人的财物或者牟取其他不正当利益，不得泄露受援人的个人隐私。条例对法律援助工作的制度、组织、经费、受援人的条件及其权利与义务和法律援助人员的权利与义务等重大问题的明确规定，为全省法律援助工作的顺利开展提供了地方法依据和保障。
法律援助同样有助于缓和福建省不同社会群体利益冲突，促进福建经济社会可持续地发展。２０００年至２００９年十年间，福建省共办理法律援助案件８２５２３件，１０万多困难群众获得法律援助，解答法律咨询近９５万人次。①
２０１０年９月３０日，福建省人大通过并公布了《福建省法律援助条例》的修改决定，降低了法律援助申请门槛，扩大法律援助覆盖面，增加了“残疾人、未成年人、老年人、农村五保户”；“患有严重疾病的人请求侵权赔偿”，“交通事故、医疗事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故受害人请求赔偿”的也可以申请法律援助。同时，根据当地经济社会发展水平，推动地方政府及时放宽法律援助经济困难标准，进一步降低法律援助门槛。为了又好又快地推进福建省法律援助事业发展，有必要进一步认清福建省法律援助的现状，发现其中存在的不足和问题，提出可持续发展的思路与对策。
本课题组中标福建省社会科学规划２００８年重点课题“福建省法律援助现状调查及对策研究”后，在福建省法律援助中心、福州市法律援助中心、厦门市法律援助中心等单位支持下，实地开展专项调查研究，采取调查问卷、个别访谈、座谈会等方式深入了解福建省法律援助的现状，比较广东、山东等邻近省份相关情况，针福建省法律援助实践中存在的突出问题，提出了若干具体的改进对策和建议。二、福建省法律援助基本状况经过十余年探索和实践，福建省已基本形成比较专业和规范的覆盖全省的法律援助体系，建立了基本的法律援助工作机制，并取得了较好的社会效果。截止到２００８年初，全省已建立法律援助站１６５７家，法律援助中心共发放《法律援助证》５７．５万份，办理法律援助案件５．２万件；有６．７万人受援。①截至２００９年１２月３１日，福建全省已建法律援助机构总数为９４个，其中，行政性质机构为３９个，参照公务员管理的事业单位为３９个，这两类机构数占机构总数的８３．０％；全额拨款事业单位１３个（不含参照公务员管理的事业单位），占机构总数的１３．８％；共设立法律援助工作站１６７７个，其中有专门工作人员５０９个，占３０．４％。依托基层司法所设立工作站１１００个，在工、青、妇、老、残、信访、高校、监狱、劳教所等部门设立工作站５７７个。② 不过，与全国法律援助发展总体状况及法律援助的财政拨款、办案数量、机构设置、人员配备等项目比较，福建的法律援助发展处于中等偏下水平。与福建在全国经济社会发展格局中所处的位置、水平相比较，福建的法律援助发展仍有不足。
（一）福建省建立了法律援助的基本工作机制
福建省多年来重视法律援助，全省建成了法律援助的基本工作机制。法律援助的工作机制由三个要素构成，即建立法律援助机构，配备从业人员，法律援助经费有一定保障。这三个要素在法律援助工作规范的约束下在具体的法律援助案件中共同发挥作用，形成法律援助基本工作机制。福建省法律援助工作的基本框架，是在基本的法律援助工作机制形成之后搭建而成的。
１．基本的法律援助机构体系基本形成。法律援助机构是法律援助工作机制的组织依托。覆盖全省的法律援助机构体系是福建省法律援助的机构保障。提供法律援助的机构或部门主要包括：法律援助中心、律师事务所、民间法律援助组织。截至２００８年年底，福建共建立法律援助中心９４个，全省１１０４个乡镇、街道全部设立了乡镇、街道法律援助站。福建省一些有条件的地方，正在积极探索构建县（区）法律援助中心－乡镇街道法律援助站－社区（村）法律援助联络点（或联络员）的三级法律援助服务网络。换言之，在省、市、县（区）、乡（镇）的四级行政区划中，均分别建立了法律援助机构，并在向法律援助联络点发展。据福建省律师协会网站的数据显示，福建省律师协会有团体会员（律师事务所）２７３个，这意味着福建省至少有２７３个较集中于市区和中心城市的律师事务所参与并支持省内法律援助事业。福建省民间法律援助机构的发展值得关注。２０００年成立的厦门大学大学生法律援助中心，是福建省第一个由在校大学生发起组建的法律援助社团，也是福建省首家民间性质的法律援助团体。
２．法律援助的从业人员已经基本配备。法律援助从业人员是法律援助的具体执行者，是法律援助工作的主体性要素。因此，法律援助从业人员的人数和业务水平很高程度上制约法律援助案件的数量和质量。根据福建省法律援助中心报表数据显示，截至２００９年底，全省法律援助机构工作人员共有２８５人，法律专业人员数为２３９人，占人员总数的８１．０％。本科及研究生以上学历人员为２１４人，占人员总数的７２．５％。具有法律职业资格或律师资格人数为１４２人，占人员总数的４８．１％，比去年同期（１３９人）增加２．２％；其中在法律援助机构注册律师数为１０３人，占人员总数的３４．９％。①这些数据说明，福建省已经基本配备职业素质和专业化程度较高的法律援助从业人员，并且法律援助专职律师队伍较强大，超过全国平均水平３．４个百分点①。
３．法律援助经费收入有一定保障。世界各国法律援助的实践，均表明法律援助的国家责任性质。各国保障法律援助制度实施所需的费用，大多由政府拨款支持。福建省法律援助经费主要由中央和地方两级政府拨款。自２００２年始，福建省规定，法律援助业务经费纳入同级财政预算，同时确定法律援助机构的政府最低经费保障标准分别为：设区市不低于１５万元／年，县（区）不低于６万元／年。截至２００８年年底，福建省各设区市、县（市、区）法律援助业务经费已全部列入当地财政预算。２００８年同级财政拨付法律援助业务经费达８２１．１万元，比２００２年的４３３．５万元增加近一倍。②２００６年，福建省法律援助经费共计１１８５．９３万元，其中地方财政拨款１１３５．３８万元，省财政拨付法律援助办案专款配套资金５０万元。２００７年，法律援助经费共计１５９１．８８万元，其中地方财政拨款１４３１．８８万元，中央补助地方法律援助专款和省财政拨付办案专款分别为１１０万元、５０万元。２００８年，法律援助经费共计１９７０．９３万元，其中地方财政拨款１７３５．９３万元，中央补助地方法律援助专款和省财政拨付办案专款分别为１３５万元、１００万元。２００９年，法律援助经费共计２１１２．１９万元，其中地方财政拨款１７３５．９３万元，中央补助地方法律援助专款和省财政拨付办案专款分别为１５０万元、１００万元。如表１所示。随着法律援助案件的逐年增加和法律援助社会需求的递增，福建省的法律援助经费逐年递增，为法律援助事业的不断发展提供了经费补给，这说明福建省各级政府对法律援助事业的重视和支持。但是，福建与同为东部地区的广东、山东等省相比较，同期投入法律援助的经费有很大差距。２００６－２００８年，广东省法律援助经费依次分别为：４１４９．４６万元、５５４０．２３万元、７５８９．８７万元；山东省法律援助经费分别为２７５８．３９万元、３６０８．６２万元、４２８０．１８万元。① 比较而言，同期法援经费投入，福建省不到山东省的一半，仅为山东省的 ４３．０％．、４４．１％、４０．０％，仅为广东省的２８．６％、２８．７％、２６．３％，竟然达不到广东省的三分之一。
（二）法律援助案件类型和数量及社会效果
１．福建省法律援助案件呈现“两增一扩”趋势。福建省法律援助案件数量逐年递增，受援人数逐年增加，受援案件范围和受援对象范围不断扩大。以２００６—２００８年三年为例，２００６年，全省各级法援机构共办理法援案件１１１３８件，比２００５年增加１８．９％，其中民事案件７５１２件、刑事案件３５６１件、行政案件６５件；受援人达１４７６３人；咨询１５６６２８人／次。２００７年，全省办理法律援助案件１３６２１件，其中民事案件９４９０件、刑事案件４０６３件、行政诉讼案件６８件；受援人为１６１８３人，其中残疾人１６０８人、老年人１４２５人、未成年人３９０１人、农民工５２８８人；女性４５４２人。２００８年，全省办理法律援助案件１４８７２件，同比增长９．１８％；解答法律咨询１８５４５８人次；受援人达１９９４８人。①２００９年，福建省共办理法律援助案件数１６４３４件，比２００８年同期（１４８７２件）增长１０．５％。已办结案件数１３１８６件，比前一年同期（１２５３４件）增长５．２％。其中，刑事案件４１６０件，民事案件１２２１７件，行政案件５７件，分别占案件总数的２５．３％、７４．３％和０．３％。从案件涉及人群看，涉及农民工案件数最多，达５３４２件，占案件总数的３２．５％；涉及妇女案件数为４６５０件，占案件总数的２８．３％；涉及未成年人和残疾人的案件数分别为３７５７件和１７４９件，分别占案件总数的２２．９％和１０．６％。② 从各级机构办案量看，地市级机构平均年办案数为３３０件，县区级机构年平均办案数为１５８件，比前一年同期均有一定幅度增长，其中县区级机构办案总量达１３２７８件，占全省案件总数的８０．８％。２０１０年全省办理法律援助案１７８２８件，比上一年增长９．２８％，其中，上半年，全省各级法律援助机构共办理法律援助案件８３０１件，同比增长３．０３％，其中刑事案件１８３９件，民事案件６４０３件，行政案件５９件，③如表２所示。伴随着法律援助制度逐渐被社会大众所认识和接受，全省的法律援助需求不断增大。在法律援助事业发展过程中，各级政府对其人力、物力和财力的投入不断加大。我省近几年的法律援助案件状况呈现“两增一扩”趋势。这预示着福建省法律援助持续良性发展。
２．法律援助取得了良好社会效果。保护弱势群体的合法权益是维护社会公平正义的重要方面，这是法律援助制度在现代社会得到推崇的根本原因。法律援助对象是贫弱的人，包括经济绝对贫弱的人和生理、心理、自由文化相对贫弱的人。尤其是经济收入低下的社会弱势群体，如行动不便的残疾人和老年人需要更多社会关怀。以２００７年为例，福建省法律援助中心援助１８４人，受援对象中残疾人有１７人，占９．２４％；市级法律援助中心援助３０４３人，受援对象为残疾人和老年人的分别为２２０人和２００人，占受援人的７．２３％和６．５７％；各县（区）级法律援助中心援助了１２９５６人，受援对象为残疾人和老年人的分别为１３７１人和１２２５人，占受援人的１０．５８％和９．４６％。①全省法律援助受援人的构成、法律援助受援人的绝对数量和范围，都说明全省法律援助已经取得了较好的社会效果。
（三）法律援助咨询业务分析②
福建省各级法律援助机构２０１１年第二季度提供法律咨询６８２６１人次（同比增长９７．８％）为例，从咨询类型看，第一是婚姻家庭类的纠纷（含赡养、抚养和扶养）达到１４８０４人次，占咨询人次总数的２１．６９％；第二是请求支付劳动报酬的达１１７３３人次，占咨询人总数的１７．１９％；第三是交通事故人身损害赔偿纠纷达７６２３人次，占咨询人总数的１１．１７％；第四是工伤赔偿纠纷达５９７１人次，占咨询人总数的８．７５％。从咨询人分类情况看，农民和农民工最多，分别达到７４７６人次和７２２６人次，分别占咨询人总数的１０．９５％和１０．５９％；其次是妇女达到６８４２人次，占咨询人总数的１０．０２％。③
１．婚姻家庭类咨询案件呈逐年上升趋势。（１）婚外恋咨询增多。在离婚咨询中，因夫妻一方“婚外恋”而引发的离婚案件至少占７０％以上。其中，婚姻配偶涉及婚外情的大多数是男方。（２）夫妻经济地位变化引发婚姻危机。随着社会经济的发展，城市化进程加快，许多农村妇女外出工作，不仅经济上不再依赖男性，而且开阔了眼界、增长了见识后，观念发生变化，对婚姻质量提出了较高要求，而男性在观念上并无发生相应变化，一些丈夫不尊重妻子，一些质量不高的婚姻出现了危机。（３）年轻夫妻不善于化解婚姻冲突。部分年轻夫妻不了解如何处理夫妻矛盾，发生冲突，不但不化解，甚至实施报复；有些年轻人性格冲动，做事不计后果，使用家庭暴力解决夫妻纠纷，导致夫妻感情破裂。从咨询人反映的情况看，家庭暴力、夫妻长期分居是造成婚姻家庭破裂的主要因素。比较特殊的是，部分农村地区由于正在拆迁或经历过拆迁，一些村民为多得拆迁面积或补偿款而采取突击结婚，夫妻婚前缺乏了解和沟通，感情基础不牢，导致感情破裂要求离婚。随着经济社会发展，人们对婚姻感情质量有更高期待，离婚率逐年提高，由此引发的财产分割和子女抚养争议越来越多。
２．劳动劳务类咨询数量居高不下。追索劳动劳务报酬、交纳社会保险金纠纷、是否需要支付经济补偿金或赔偿金纠纷、工伤赔偿等纠纷等方面咨询集中，用工单位侵犯劳动者权益的情况仍严重。（１）单位长期未为员工缴纳社会保险，导致员工养老、工伤、失业、生育、医疗待遇受到损失的现象还较普遍。（２）用人单位拖欠劳动者工资。（４）任意延长工作时间但不支付或不按规定支付加班费。（３）任意解除合同却不按规定支付补偿金或赔偿金。（４）不为劳动者申报工伤。（５）用工单位用工之初或原劳动合同期满后迟迟不与劳动者签订劳动合同。（６）员工不愿意签订合同又借此要求双倍工资的情形有所增加，用人单位对此颇有微词。（７）用人单位可以任意调整员工工作岗位或具体工作地点，而员工为了工作只好屈就。（８）劳动者在主张权利时经常遇上超过劳动仲裁期限、举证不能、维权过程冗长等问题，有时只好接受对自身不是很有利的调解，不能充分甚至完全无法维护自己的合法权益。
３．人身损害赔偿类纠纷咨询总量很大。主要是交通事故受伤，劳务受伤，医疗事故或医疗过错，产品或服务质量瑕疵及其他民事冲突引起的打架等。从咨询情况看，造成交通事故的主要原因是部分驾驶员和行人交通安全意识不强，有驾驶员存在超速、超载、疲劳驾驶、酒后驾驶等情况；有电动车、自行车抢占机动车道；有行人不遵守道路交通信号及各种标志指示，任意横穿马路，翻越中间隔离带等。同时，交通事故责任认定是处理事故的基础，当事人对责任认定有异议，无直接有效的救济途径，使事故赔偿不能及时调解解决，由此引发了法律纠纷；交通事故责任赔偿和保险公司的责任保险赔偿紧密相关，涉及的法律规定和适用较为复杂，是导致此类纠纷增多的原因之一。交通事故等损害赔偿纠纷增多，群众安全责任意识应进一步提高。雇佣劳动中受伤的咨询，数量不少。近年来，医患纠纷增多，因医疗事故或医疗过错引起的损害赔偿纠纷不容忽视。医调委的成立，在一定程度上缓解了这类矛盾的激化。
三、福建省法律援助工作存在的主要困难及其原因
总结福建省法律援助十余年发展历程，法律援助从无到有，在较短时间里取得了长足进步，各地创造许多法律援助的好经验。然而，观察福建省法律援助的现状，必须看到，该省法律援助工作既存在着经费不足、从业人员较少，对程序的遵循不够等常规性问题，也存在着机构体制、管理与服务水平、质量评估与监督机制等深层次问题。与社会需求相比，法律援助供需矛盾仍很突出。尤其在有些山区，有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间极不平衡。一方面，法律援助对象、范围越来越广，法律援助的需求量越来越大；另一方面，法律援助资源由于受到人力、财力等条件的制约，能够真正用于法律援助案件的资源非常有限，还不能满足社会对法律援助的需求。除了资金短缺、人才匮乏外，尚有下述六个方面因素制约福建省法律援助事业可持续的快速发展。
（一）对法律援助机构定位不清晰
法律援助机构定位不清晰主要表现为法律援助机构性质不明确和法律援助机构从业人员身份尴尬。根据２００７年的统计数据，福建省共有９４家法律援助机构，其中省中心为行政单位；市级中心９家，其中行政３家、全额拨款的事业单位６家（其中３家为参照公务员管理的事业单位）；县区级中心８４家，其中行政４０家、全额拨款的事业单位４３家（其中４家为参照公务员管理的事业单位），其他事业单位１家。① 从这些数据看，福建省法律援助机构性质不明确，是行政单位抑或是事业单位？这个问题的不同答案直接影响了法律援助机构的定位，更影响了法律援助机构在开展业务过程中与其他单位之间的关系。法律援助机构性质不明确在一定程度上导致了法律援助机构从业人员身份的尴尬。法律援助中心的专职律师不是律协的当然会员，也不完全属于公职律师。按照我国现行律师分类，律师区分为公职律师、公司法务（律师）、军队律师和社会律师。法援专职律师应当属于公职律师，具有行政编制的公务人员。然而，在有些地方，法援专职律师并未归入公职律师。
（二）保障法律援助的经费不足
福建省法律援助经费保障不足主要表现在人均法律援助经费偏低、法律援助办案补贴与法律援助成本失衡等方面。
１．人均法律援助经费偏低。２００５至２００９年间，福建省经济增长率依次分别为１１．６％、１２．５％①、１５．２％、１３．０％、１２．０％。２００５－２００９年，福建省投入法律援助的经费分别为：１００６．９３万元、１１４６．９３万元、１５９３．６３万元、１９７０．９３万元、２１１２．１９万元。②２００５－２００９年，福建省法律援助经费的增长率分别为２２．８５％、１３．９０％、３８．９４％、２３．６８％、７．２％。从总体上看，福建省法律援助经费的增长超过了经济增长的速度。但根据《中国人口与就业统计年鉴》公布的数据，福建省２００５－２００８年的人口总数分别是３５３５万、３５５８万、３５８１万、３６０４万、３６２９万，计算结果显示，前述五个年度中，人均法律援助经费依次仅有：０．２８元、０．３２元、０．４５元、０．５０元、０．５８元。２００９年我国人均法律援助财政拨款经费为０．５６元。③显然，福建省的人均法律援助经费明显偏低。这与该省作为东部地区经济社会发达省份的总体状况不相称。由于法律援助经费不足，福建省对办理法律援助案件社会律师的补贴很低，远低于全国平均值。平均每件的办案补贴２００５年至２００７年分别为３８３元、３９０元、４１４元。④根据福建省法律援助中心《２００８年全省法律援助工作统计分析》显示，２００８年全省办案补贴及费用支出为６２９．９３万元，全年共办理法律援助案件数１４８７２件，则２００８年平均办案补贴为４２４元。根据《２００９年全省法律援助工作统计分析》的数据计算，２００９年平均办案补贴为３８７元。前四年平均办案补贴实际增长１．８％至６．２％，明显低于福建省经济发展速度，其中２００９年平均办案补贴甚至出现了负增长。而２００５－２００７年间，全国的平均补贴依次分别为５１０元、６５５元、６０４元，①２００８年、２００９年分别为６３２元、６４４元。② 福建省为承担法律援助案件的律师提供的补贴金低于全国平均值２５％～４０％。
２．法律援助办案补贴与法律援助成本失衡。根据２００７年福建省法律援助中心统计，全省２００７年基本公用经费支出２３１．６８万元，培训费用支出５１．８６万元，合计２８３．５４万元，全省法律援助机构实有人数２８３人，平均每人１００１９元。２００７年由法律援助机构人员办理的法律援助案件３２３１件，全省法律援助机构中有法律专业的２２９人，平均每人办理法律援助案件１４件，由此可以从全省法律援助实际支出费用中计算出法律援助的平均成本费用，即平均成本费用为１００１９元÷１４件＝７１６元。而２００５年至２００９年全省平均每件法律援助案件的办案补贴分别为３８３元、３９０元、４１４元、４２４元、３８７元。分析数据可以发现，福建省法律援助办案补贴与法律援助成本的差距极大，有４２．２％之遥。而且，比较２００５年与２００９年，补贴金额仅提高了４元，尽管中间其他年份提高金额多一些。这说明，法律援助办案补贴的提高带有较大随意性，更没有形成制度。法律援助平均办案补贴与律师办案平均收费差距甚巨。２００５年至２００７年，全省律师平均每件案件收费为４９８６元、５３５７元、６０７６元。③ 律师援助平均办案补贴不仅在绝对数值上远远低于律师办案平均收费，而且在增长速度上前者也远低于后者。这意味着两者的差距在极大的情况下，还将进一步扩大。对法律援助的办案补贴太低，将会严重影响社会律师参与法律援助的积极性和法律援助案件办理质量。这是法律援助人才流失的主要原因。
（三）法律援助程序不完善
法律援助程序不完善主要表现为法律援助申请难和经济困难证明难。对于法律援助的申请，应当分两种不同类型的案件分别探寻相关问题。在民事案件的法律援助中，当事人的申请一般不会碰到太多的障碍，因为法律援助体系已经在全省范围内建立起来。但刑事案件的法律援助申请存在一些问题。在刑事案件的法律援助过程中，法律援助中心很少接到看守所转来的申请，这就暴露出了刑事法律援助的重要问题：申请渠道不畅通。除少数法院指定辩护的刑事案件外，绝大多数的民事案件、行政案件、刑事案件的法律援助，几乎都需要开具经济困难证明。对于一些特殊的群体，开具经济困难证明的难度很大。鉴于我国农民工法律援助案件已经无需经济困难的证明，建议对其他法律援助的特殊对象逐步免除对其“经济困难”的审查。
（四）欠缺法律援助服务质量评估和监督机制
对法律援助案件质量的检查，包括自查和抽查是福建省法律援助服务唯一的监督方式。这种监督方式存在着明显缺陷。首先，被动地启动对法律援助案件质量的监督，只是“行政性检查”，无法深入地发现法律援助服务的质量问题。其次，福建省法律援助服务质量还没有形成评估标准，因此法律援助案件质量检查带有极大的主观性，从而减弱了法律援助服务评估的效果。简言之，福建省尚欠缺法律援助服务质量的评估标准，对案件质量的监督不够到位，仅仅依靠每年一次的案件质量检查，无法全面细致地发现问题，而且这种检查只是事后监督，事前和事中监督还比较薄弱。
（五）受援对象界定不够清晰
在福建各地，援助机构给予哪些人法律援助，即如何确定本地的法律援助对象，目前在司法实践中，由于各地对“经济困难”标准的认定标准不一而有差异。但从宏观看主要有下列两种做法：
１．实行属人原则。即以申请人住所地为标志，凡具有本地户口或居住在本地且符合法定条件的人均可向本地法律援助机构申请法律援助。没有本地户口的人即使申请也不授予法律援助。这种做法主要表现在法律援助制度建立的早期。原因在于法律援助资源主要来自地方政府的财政拨款资金，实行属人主义是地方主义的表现。但现在由于减少中央和省两级政府对各地法律援助资金拨款的增加，这种做法正在逐渐减少。
２．采取属地原则。即以法律事务的所在地为标志，凡在本地诉讼或办理有关法律事务且符合法定条件的人可申请获得本地法律援助。给予本地人与外地人获得法律援助的平等待遇，这是法律援助制度的进步。但是由于各地对经济困难标准的认定不一，各地的法律援助机构往往按自己本地的标准来衡量，难免会造成事实上困难的人因未达到本申请援助地的经济困难标准而得不到法律援助。受援对象界定不统一或界定不清，有时会产生法律援助的“空白地带”，困难群众可能无法在其户籍地或居住地申请法律援助；同时，也有可能产生法律援助的“重合地带”，某些申请者同时可以在户籍地和居住地申请法律援助。
（六）各地法律援助发展明显不平衡
福建省内九个地区经济社会发展不平衡，①法律援助发展水平也呈现出明显差异现象，如表３所示。目前，福建省法律援助发展不平衡。
１．九个地区的法律援助发展水平显著差距。例如，在泉州、漳州、龙岩等地，某些区、县级法律援助中心竟然无一个专职律师；在莆田市，每个中心基本上只有一名专职律师；在福州、厦门，每个法律援助中心都有一名以上专职律师。
２．不同城市之间法律援助发展不平衡。如前所述，福州市、厦门市的法律援助发展快；其他地区的法律援助发展相对较慢。
３．城市与郊区、农村的法律援助发展不平衡。城乡不同地区的居民接受的法律援助质量是有较大不同的。社会律师资源主要集中在城市特别是城市中心区域；在农村地区，律师资源缺乏，广大农村地区几乎没有律师事务所，更没有专职的法援律师，只有基层法律服务工作者。法律援助未能平衡发展，其根本原因是经济发展的不均衡，也基于法律援助资源分配不平衡的因素。法律援助资源的不平衡问题日益成为法律援助发展的一大“瓶颈”。三、促进福建省法律援助事业发展的对策建议
（一）准确定位法律援助，促进法律援助格局良性发展
法律援助的法律救助性决定了法律援助机构应是行政单位，这是法律援助机构履行其法律救助义务的基本要求。福建省应当逐步展开和推进法律援助机构体制改革，条件允许的地区直接确立法律援助机构为行政单位，条件准备还不充分的地区先参照行政单位管理，再逐步转变为行政系列。并把法律援助机构定位为鼓励、指导社会组织进行法律援助服务的管理机关，即政府应该调整自身职能，将法律援助服务直接供体角色变成以提供最基本的法律援助产品和直接鼓励、指导事业单位、民间组织从事法律援助公益服务事业并重的双重角色。这就是所谓“政府力量主导，多种民间力量支持”。如此定位法律援助和法律援助机构，可以解决几大难题，促进法律援助格局良性发展。首先，法律援助机构的专职律师全部是公职律师，扭转他们身份尴尬的局面；其次，法律援助机构的工作人员也享有了行政编制，一定程度上缓解了人才流失的问题；最后，法律援助机构的职能明晰后，在法律援助过程中可以与其他行政机构平起平坐，利于与其他机关单位的沟通和协调。另外，作为法律援助事业的管理机构，法律援助机构促进社会法律援助和政府法律援助协调发展的职能可以充分发挥，从而使法律援助事业的发展进入崭新的局面。
（二）提高法律援助经费保障能力，保障法律援助与经济社会相协调发展
为了促使福建省法律援助经费增长同法律援助案件增加量、法律援助的成本和福建省经济社会发展的速度相适应，需要提高法律援助经费的保障能力。根据不同的地区适应不同的预算原则和资金保障方法，保障各地区法律援助经费的来源 。其一，对经济欠发达地区，建议在这些地区实行灵活的法律援助经费预算制度，在一些发展慢的地区，可以实行实报实销的财政原则，即不进行法律援助经费的预算，而以实际的开支进行结算。其二，对经济发达地区和中等发展地区，应当适用宽松灵活的预算办法，即法律援助机构享有在年中或年末可以申请调整预算的权利。另外，借鉴国外法律援助制度发达国家和地区的资金保障方法，同时结合我国其他省份法律援助经费保障的实践，建议设立福建省法律援助基金会。在英国和美国等法律援助发达的国家，社会捐助在很高程度上弥补了政府财政拨款不足。于１９９７年３月成立的中国法律援助基金会，在募集我国法律援助基金和补充政府的法律援助拨款方面发挥了重要作用。江苏省于２００７年成立了法律援助基金会。对于福建省的实际情况来说，虽然福建省曾多次通过公益活动募集法律援助基金，但是福建尚未形成法律援助基金募集机制，尚缺募集基金的管理机构，因此，建议福建省设立法律援助基金会，并逐渐形成基金募集机制。
（三）统一和扩大法律援助“两标准一范围”，实现法律援助的实体正义
法律援助“两标准一范围”是指“经济困难标准”、“法律援助办案补贴标准”和“法律援助范围”，这三者构成法律援助的实体内容。
１．以低保标准的三倍并参照县级人均收入标准为经济困难标准。我们认为，单纯以低保标准或最低生活保障标准作为判断经济困难的唯一标准，存在一定不合理性。因为享受有偿法律服务，所需费用大，稍高于低保标准又无较高收入的“夹心层”人口，同样没有能力支付高额的法律服务费用。故建议以低保标准的三倍为判断经济困难的基本标准，再参照所在地县级人民政府公布的上年度城乡居民人均收入标准执行，低于上年度城乡居民的人均收入的某些居民，也可纳入法律援助对象的范围。这一标准追求的是实体的正义，相对于其他人来说，低于人均收入标准的居民则属于经济上的“弱者”，对于该人群的援助体现了法律援助的本质属性。
２．以办案成本确立法律援助办案补贴标准。办案成本应当包括有形支出和无形支出。出于法律援助案件质量的考虑，如果只是补偿社会律师的有形支出，社会律师办理法律援助案件就将失去积极性，因为他们的付出无法完全获得回报，即无形支出无法得到补偿，法律援助的效果将大打折扣。
３．以民生标准确立法律援助范围。２０１０年９月修改后的《福建省法律援助条例》把法律援助范围扩大为八种情形，新增农村五保户、患有严重疾病的人以及交通、医疗、产品质量等事故受害者为法律援助对象。从理论上说，只要与民生问题紧密相关的事项都应该纳入法律援助范围，即与居民基本生存权有关的事项都是法律援助的受案范围。从实践层面上看，民生标准应交由法律援助机关进行把握，待实践成熟和经济社会条件具备后再增列法定的法律援助范围。虽然当前福建省的法律援助范围有所扩大，但法律援助实践的发展对法律援助范围有着更高的要求，因而以民生标准确立的法律援助范围经由实践的检验理当逐渐上升为法律化的法律援助范围。
（四）完善法律援助程序，追求法律援助的程序正义
在法律援助程序中，主要存在刑事案件申请法律援助难和经济困难证明难的问题。刑事案件申请难，主要是由于福建省法律援助体制上的问题。解决该问题主要通过确认法律援助机构的行政属性，使法律援助机构以行政机构的名义加强与公检法部门的沟通与协调，实现沟通与交流的平等。同时，制定工作计划，加强在看守所或监狱等部门的法律援助宣传，如定期以法律援助机构的名义在看守所或监狱提供无偿的法律咨询，让更多的法律犯罪嫌疑人和罪犯了解他们申请法律援助的权利。至于经济困难证明难问题，可以换一个思路来考虑。实际上，现行一些做法已经反映了这一思路：发放法律援助证，免予对当事人经济状况审查，即不用申请人提供经济困难证明。从残疾人和农民工的法律援助证可以得到启示，用法律援助证替代经济困难证明，而之前用于证明经济困难的依据可以作为领取法律援助证的条件之一。发放法律援助证建立在对援助对象的类型化的基础上，这是一个逐渐完善的过程。
（五）分类规范法律援助业务，促使法律援助事业专业化发展
分类规范法律援助业务，促使法律援助事业专业化发展。如区分民事、刑事不同性质案件和区分妇女、农民工、残疾人等不同对象的案件（可以考虑将残疾人、农民工等特殊群体纳入无须进行经济困难审查的法律援助特殊对象），逐渐形成法律援助机构内部专业部门和专业法援从业人员。群体性、敏感性法律援助案件应当成为特殊的一类案件，法律援助机构应当从关注民生和危害社会稳定的高度妥当为该类案件提供法律援助服务。从法律援助专业化发展的角度来说，群体性、敏感性案件可以作为法律援助中的特殊一类案件，因为其涉及的人员范围很广，并关涉某一群体的基本民生问题。对于群体性、敏感性案件如集体欠薪，首先应当放低法律援助的准入门槛，而以民生标准将此类案件纳入到法律援助的范围中。其次，在法律援助程序和操作规程中，应当提供便利条件，为此类案件接受法律援助服务排除程序上的障碍。再次，应当把此类案件作为阶段性法律援助工作重点，尽量从该类案件的申请人的实际情况出发，为他们提供全方位的法律援助服务。
（六）整合社会法律援助与政府法律援助，构建更合理的法律援助格局
构建福建省法律援助格局，发展多层次的法律援助服务。
１．加大推动政府设立和完善法律援助机构和组织的力度。“火车跑得快，全凭车头带”。法律援助事业的健康发展，离不开领导的重视、政府的支持。例如增加法律援助机制的编制、配备法律专业人员、改善法律援助机构的办公条件、以增强法律援助中心的接案能力和办案水平，扩大公立的法律援助机构的影响力等等，都需要政府的资金投入。法律援助机构及其工作人员一定要做好本职工作，“有所为，才有所位”。
２．引导和鼓励社会力量投身法律援助事业。对于有法律专业受训背景的社会人士，其乐于提供法律咨询等无偿服务的，应给予肯定和鼓励。社会法律援助组织在法律援助过程中遇到本组织无法解决的难题，政府法律援助机构应当积极给予指导和帮助，出面与政府有关部门沟通和协调，或由政府援助机构指派法律援助从业人员参加诉讼等。整合社会法律援助和政府法律援助的资源，利于形成更合理的法律援助格局。
３．对大学法学院（系）设立的法律援助机构提供一定经费支持。大学中的法律援助机构确实提供了许多法律咨询、代书等服务，为经济困难的当事人提供了倾诉的渠道，化解了部分矛盾。遗憾的是，这类机构的工作及其成效尚未得到政府的应有重视。他们欠缺基本的工作经费。政府在法律援助经费分配时应给予适当支持。
（七）加强法律援助专业队伍建设
１．增加法律援助机构的编制，增配人员。为应对福建省法律援助业务的日益增长，应当保证县区级法律援助机构至少有２名工作人员，其中有一名专职律师。可以考虑从福建省已经登记的法律援助志愿者中择优录取。还可以考虑从有法律专业背景又有基层工作经验的“大学生村官”中选任。
２．加强培训。加强对法律援助机构从业人员的培训，专职律师应当纳入社会律师培训机制中，对法律援助其他从业人员也应当定期或不定期组织培训、研讨，提高专业服务水平。
３．对法律援助机构人员进行适度分类培养与管理。在对法律援助案件进行分类的同时，应当根据法律援助从业人员的专业特长，对他们进行适度分类培养与管理。从基本类别上，可以分为刑事援助人员和民事援助人员；在民事法律援助中又可以进一步分类。对法律援助人员专业分类作业，有利于发挥法律援助人员的专长，更有利于被援助人合法权益的保障。４．提高待遇。提高法律援助从业人员的经济和社会待遇，将有效遏制法律援助专业人才流失，促进法律援助从业人员的积极性。提高律师办理法律援助案件补贴，解决法律援助机构的工作人员的行政编制，法律援助机构的专职律师办理的案件数与他们工作绩效挂钩，作为他们年度考评的重要依据，从而缩小他们同社会律师之间的待遇差距，也有利于提高他们办理法律援助案件的积极性。
（八）建立法律援助监督机制，促进法律援助质量的提高
迄今为止，福建省仅有法律援助质量检查办法，尚无法律援助质量评估和监督机制。我们认为，应该建立法律援助的质量监督和评估体系，包括外部监督和内部监督。从外部监督来看，司法行政机关作为法律援助机构的监督机关，可以定期对法律援助机构进行质量检查，发挥行政检查的威慑力。从内部监督来看，首先由省法律援助中心制定全省统一的法律援助质量评估标准，并进行公布。其次，定期对案件质量进行集中评查，对具体案件作出优秀、合格、不合格的评定，并建立评查纪录。特别要指出的是，由于质量监控是有成本的，因此必须考虑案件质量控制的优先性领域。总体看，法定范围的案件应优先于酌定援助的案件，效力较高的法律规范确定范围的案件优先于较低效力规范确定的案件范围，刑事案件应优先于民事案件，群体性案件应优先于单个个体的案件。
（九）加强省内外法律援助机构之间的协作，节约成本，扩大效益
由于各地区法律援助工作有着不同特点，各地区之间的法律援助工作是相互独立的，一些跨市或跨省的案件的法律援助成本加大。为了节约成本，扩大效益，应当加强省内外法律援助的协作。
（十）加强法律援助网络建设，提升法律援助工作的效率和社会影响力
为了提高福建省法律援助的服务水平和管理水平，要加强法律援助网络建设，以提高法律援助工作的效率和影响。在网络服务普及的今天，加强法律援助网络建设是必然的发展趋势。面对越来越多的法律援助案件，法律援助应当充分利用网络办公的便利，进一步提升服务水平，扩大法律援助的社会影响力。居民可以通过法律援助机构的网站以最迅捷方式获得法律援助信息，甚至可以网上申请法律援助。法律援助机构借助法律援助网络，宣传法律援助工作，增加法律援助机构工作的透明度，节约成本，拓宽法律援助的工作渠道。网络应当成为福建省法律援助工作对外交流的重要平台。当然，法律援助网络建设中，应当为法律援助中心配置网络办事设备、网络管理技术人员和在线提供法律咨询的专职律师。有网络支持，法律援助会更有成效，发挥更大的经济和社会效益。
