一、基层党组织建设：利益政治与民主社会的异化
受发达国家示范效应的影响，受追赶心态的驱动，中国在现代化过程中倾向于全力追求各种经济指标的实现，因而在一定程度上存在着浮躁、急功近利的盲动倾向，同时也存在着只重经济发展而忽视社会其他方面发展的偏向。［１］我国现阶段政治体制改革落后于经济体制改革。基层政治民主制度建设不健全、不完善。实行基层群众自治制度，基层群众可以直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是核心内容。然而，本应与基层群众自治相适应的配套制度和机制却不完善、不健全。村务公开“名不副实”，历任干部在治理过程中的债务日积月累，相应的问责机制没有发挥真正的作用。在基层社会的公共物品供给方面，主要存在以下问题。纠纷不断———强力分配与村民反抗；资源浪费———无序分配与村民“理性”；矛盾隐伏：均衡分配与家族妥协；众多“零和博弈”、“负和博弈”的存在和“正和博弈”的缺失。我国现阶段社会弱势群体的利益表达机制不健全，弱势群体组织化程度较低，拥有的社会资源较少，利益表达渠道不畅通，利益基础脆弱，呈现出“水桶效应”。社会风险最容易在承受力最低的弱势群体身上爆发，从而危及社会稳定和发展。基层社会党组织与自治组织之间产生巨大的张力，导致民主社会的异化。街道办事处本应专心履行其政府职责，支持、监督和促进社区自治组织开展社区自治和社区建设，为社区内居民提供公共产品和公共服务。但现实中，居委会、街道办事处处于双向依赖的行政隶属关系，缺乏平等与协商。罗伯特·达尔指出：“在具有多个权力中心的社区，要统一他们的目的和意志，必须以承认拥有同等权力的其他中心的存在为前提。”［２］政府作为国家利益的代表和社区管理的主体，政治和社会生活管理权力集于一身，街道办事处和社区自治组织失去独立性和创造性，完全成为政府的“腿”，被动接受政府的命令和完成摊派的任务，毫无实质的自主权。而且，居委会时常处于街道办事强权控制之下，党组织缺乏社区组织自觉的、高度的认同，找不到加强执政合法性的合理渠道。街道办事处对居委会的经费支持往往附带硬性的摊派，超出法制化的范围。另外，居委会本来是社区内部涵盖所有成员的自治组织，理应发挥指导、监督和协调作用。但是一些业主委员会、物业公司、其他各类自治组织在事关社区全体成员利益的事情上时常“越权”，不服从居委会的指导和协调，发生纠纷时居委会难以调解、协调。
二、在改革治理体制中发展基层民主
列宁曾经指出：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，……那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的”。［３］发展基层民主，政治体制改革是当务之急。长远来看，如果不解决我国基层社会治理体制存在的上述问题，不仅难以顺利地推进基层群众自治，而且还会动摇我们党的执政基础和国家的长治久安。中国的政治体制改革，包括基层群众自治特别是社区建设都应走渐进式改革之路。改革是为了发展，发展必须是全面的、可持续的。政治体制改革不仅仅是政府的事、领导的事，还需要全民的积极参与。民主发展离不开政治体制，政治体制依托于国家、社会特点的法律、经济、文化体制的协调发展。发展基层民主，需要构建一个民主而高效的治理体制。（一）自治体制与组织化参与：改革行政体制、权力结构，建立完备的权力监督制衡机制 １．美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿认为，“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也就是政治自由的前提。”［４］完善村民代表会议制度、村务公开制度，制定并推广村民质询制度，拓宽村民政治参与渠道。学者徐勇认为，在中国，农村人口占多数，长期以来被视为传统保守的力量。长期日常农业生产方式下形成的农民理性，在农业社会内部的功效是有限的，主要是生存理性。而这种理性以其惯性进入工商业社会后形成扩张态势，产生一种农民理性与工业社会优势结合的“叠加优势”，并释放出其在传统农业社会和现代工商业社会都未有的巨大能量。要理解“中国奇迹”，必须理解中国农民。要理解中国农民，必须理解农民理性，高度重视社会变革中的民性、民情及民意。学者徐勇从检讨既有理论出发，提出了新的分析进路，农民理性的扩张创造了“中国奇迹”，但是农民理性与现代理性劣势的叠加会成为今后一段时间中国发展的重要障碍。针对相关重大公共事务决策，村民能够充分发表意见，监督村民委员会的具体运作，使村民委员会的决策符合广大村民的利益。通过村务公开，村民可以关注村内公共事务决策的执行情况，促进村民委员会的良好运作。质询制度进一步完善了“一事一议”制度，有利于干部责任感和服务农民意识的增强。２．提高民主主体素质和政治民主水平，调动治理体制民主主体的积极性，构建民主和谐的治理体制。“社会化小农”［５］要逐渐适应社会主义市场经济条件所遵循的自主、平等、民主、法制等现代意识，适应自我教育、自我管理、自我服务的基层群众自治，变“要我自治”为“我要自治”，成长为合格的民主主体。改善乡村关系和“两委”关系。《村民委会法组织法》规定，乡镇人大负有保证法律实施和保障村民依法行使自治的权利，乡镇政府对村委会的工作应给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。阿克顿勋爵认为：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，［６］要理顺两委关系，解决村党组织与村委会职权之间的矛盾。区分和规范村党组织与村委会的工作内容、职责权力和决策程序等，制定两委职责、政务和财务等管理规则。推进“两委联席会议”制度，使两委以民主集中制原则进行民主讨论，形成决策。治理体制改革应该提升民众对公共事务管理参与的需求，要变传统的单级政治治理模式为现代化的多中心公共治理模式，顺应当前市场化、民主化潮流，筹城乡发展，形成市场和民主的合力，推进基层民主的发展。（二）构建民主合作型治理体制中国经济体制改革日益推进，社会结构急剧变革、单位制解体、老龄化社会、流动人口增加，政治体制改革日益迫切。政府与社区要力求在提升基层治理绩效、推动社区自治、推进社区建设方面建立期合作、宽松、协商的关系，形成合力，实现双赢。１．城市社区建设既是国家政策议程的核心议题，又是城市发展的基本政策框架。目前，社区建设已经发展到第三阶段，工作重点不断转移：第一阶段（１９８６～１９９５年）是社区服务，第二阶段（１９９６～１９９９年）是社区行政管理体制改革，第三阶段（２０００年至今）的重点是社区公共产品供给。社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、社会文化、体育、卫生、环境等全面协调健康发展，提高社区成员生活质量的过程。党的十六届六中全会提出：“推进城乡社区建设，改革社区管理和服务体制，建设管理有序、服务完善、文明祥和的现代新型社区。”社区是城市基层单位，是生活共同体。为应对单位制解体所带来的社会问题，中国城市社区建设一开始，就出现了“四个结合”的社会体制改革过程：社区建设与街道体制和社区体制改革相结合；社区建设与社区党建相结合；社区建设与政府、社会双重转型相结合；社区建设与农村人口流动的管理服务体制改革相结合。为促进民主合作型治理体制的构建，应该有效调动治理体制中民主主体的积极性。社区权力主体呈现多元化发展趋势包括政府、社区组织、社区居民、非营利组织、社区成员单位等等。基层党组织、居委会、居民都是治理主体。２．在中国城市基层民主的结构性转换的大背景下，需要推进中国城市政治文明建设。民主是治理与参与的紧密结合，只有将有效性和合法性融为一炉的民主机制才有可能得到巩固。［７］城市社区建设阶段性的存在，决定了在社区建设发展的不同阶段，不仅政府所要从事的事不会完全相同，就是从事同一件事情的方式也可能会因客观条件的变化而有所不同，即在整个城市社区建设中政府的职能及输出方式并不会始终如一。因此，针对社区建设的不同发展阶段，正确界定并能动态地处理政府与社区建设的关系，以公共事务管理社会化为目的，正确而适时地进行阶段性的职能配置，确定相应的职能输出方式、强度等，对城市社区建设和管理的成败起着至关重要的作用。另外，把握城市社区建设的阶段性及政府职能阶段性配置的价值，要认识到社区建设是一项长期的改革，不可能通过一次社会动员或一场轰轰烈烈的群众运动就能一劳永逸，必须在实践中以公共管理社会化为取向，针对具体的情况扎扎实实地进行长期的科学的社区建设工作。２００５年以来，华中师范大学城市社区建设研究中心与武汉市江汉区政府合作，寻找社区工作站的新的制度设计。该中心人员认为，只有深化社会专业分工，才能构建政府、居委会、社区工作站之间的权力平衡关系。深化社会专业分工，就是要通过社区体制的深化改革，在社会管理中促进政府行政管理与居民自治管理的分工，在公共服务中促进政府“掌舵”与社会组织“划桨”的分工。［８］城市社区民主建设的实质是一个“双重民主化”过程。所谓“双重民主化”是指国家和市民社会相互依赖进行的转型，一方面，它涉及国家权力的改造；另一方面，它涉及市民社会的重新构建。［９］通过提高基层民主选举的透明度，明确干部和民众的权利与义务，培养社区共同体成员之间相互理解、相互尊重、协商和共存共荣的精神，奠定基层治理所需的伦理素养，建立有效的民主监督机制，有效维护社会公平和正义。民主主体的积极性调动起来之后，基层党组织可以从国家政策的角度引导社区居民以利益主体的身份同政府进行对话、沟通和协商，拓展社区自治空间，共同促进社区建设的良好运作。要变堵为疏：重建调处疏导机制，［１０］社区治理主体之间的多元互动有利于实现社区的善治，改革社区治理体制，增强社区居委会的自治功能，调整社区居委会与政府、其他社区组织之间的关系，变领导与被领导的行政隶属关系为指导与被指导的双向互动关系。基层党组织作为社区治理的领导核心，要引导社区居委会民主自治功能的发挥，保障社区民主建设。
作者：李晓玲 单位：山西农业大学 信息学院
