一、船舶油污损害强制保险制度的适用范围
(一)国际公约关于船舶油污损害强制保险制度的规定
1．CLC92公约《修正1969年国际油污损害民事责任公约的1992议定书》于2000年1月5日对中国生效，同时我国退出CLC69，CLC公约中第一次确认了船舶油污损害强制保险制度。“应要求在缔约国登记的并且载运2000吨以上作为货物的散装持久性油类的船舶的所有人进行保险或取得其他财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，保证数额按第五条第1款中规定的责任限度决定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应负的责任。”
2．2001年燃油公约中国也批准加入了《2001年燃油公约》，其中再次确认了船舶油污损害强制保险制度。“已登记的船舶所有人在一缔约国内登记拥有1000总吨以上船舶的，必须进行保险或取得其他财务担保，诸如银行或类似金融机构的担保，以便按其适用的内国或国际责任限制法律中的规定承担其对油污损害所应负的责任。”
(二)中国国内法关于船舶油污损害强制保险制度的规定
2010年8月19日交通运输部公布《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》，并于2013年8月31日对其进行修正。它是中国关于船舶油污损害强制保险制度最主要的规定，虽然《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海洋环境管理条例》规定船舶应当投保油污损害保险，但是属于原则性的规定，《油污保险实施办法》则是更具体的规则。《油污保险实施办法》规定:“在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。”〔6〕并且在第四条，根据保险标的的不同，《油污保险实施办法》更明确地区分了四种类型船舶的强制保险。
(三)中国国内法规定的先进之处及待完善之处
1．适用的对象之油类
(1)中国纳入非持久性油类的规定更合理CLC92只针对油轮所载运的持久性货油，而2001年燃油公约只针对船载燃油，《油污保险实施办法》中的规定纳入了持久性油类和燃油，并且囊括了非持久性油类。《油污保险实施办法》中规定无论是载运持久性油类还是载运非持久性油类物质的船舶均需要投保油污强制保险，只是保险标的略有不同。若是载运散装持久性油类物质的船舶，其保险标的为持久性油类物质造成的污染损害;若为载运非持久性油类物质的船舶，则针对1000总吨以上和以下的船舶有不同的要求，1000总吨以下的船舶保险标的为非持久性油类物质造成的污染损害，1000总吨以上的船舶保险标的包括非持久性油类物质造成的污染损害和燃油造成的污染损害。〔7〕持久性油类与非持久性油类的区别主要在于其挥发和消散所需要的时间长短，持久性油类一般不易挥发，而非持久性油类则会快速挥发，对环境造成的损害相对相对于持久性油类会小一些。首先，CLC公约最初之所以限定在持久性油类物质主要是由于1967年TorreyCanyon事件后世界范围内关于油污事件主要讨论的是清污工作，大家的注意力集中在不容易分解的“黑油”上，这类油在环境中保持很久的时间不消散，属于持久性油类。〔8〕相较于持久性油类，非持久性油类〔9〕由于可以较迅速地蒸发或分解，〔10〕加之海水自身的自净能力，与持久性油类相比对海洋环境造成的危害较轻。但是非持久性油类主要包括汽油、煤油、轻柴油等，载运非持久性油类物质的船舶若发生事故，其所造成的污染损害，对海洋环境和生物、航道的影响也是无法估量的。毕竟海水自净能力有限，若在立法上完全排除非持久性油类的污染，在污染程度超出海水自净能力时，权利将无从得到救济。〔11〕在CLC公约运行之后，国际理论界关于是否应当将CLC公约扩展到包含非持久性油类曾经有过激烈的争论，有部分学者认为非持久性油类在特定的情形下，如在浅水中，会由于其毒性而对海洋环境造成相当大的损失，有一些代表则坚持非持久性油类不会造成非常严重的污染问题，并且认为若将CLC扩大到包含非持久性油类，则会导致《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》等一系列公约的变化，使基金的运行更加复杂。〔12〕第一，非持久性油类物质所发生的事故对海洋环境所造成的污染是巨大的，其影响已经显现出来了，尤其是在浅水等特定情形下。第二，对其他公约、机制的影响不应当成为阻碍非持久性油类被纳入CLC的理由，应当在同时考虑对所有的公约予以调整，使其符合时代的发展，而不是阻碍时代的发展。第三，美国的《油污法》也没有区分持久性油类和非持久性油类，〔13〕英国法中也是同样的做法，〔14〕这是国际立法的趋势。所以《油污保险实施办法》将载运非持久性油类物质的船舶纳入其调整范围是合理的。其次，对于载运非持久性油类物质的船舶，区分1000总吨以上与以下而规定不同的保险标的，应是因为1000总吨以下载运非持久性油类物质的船舶所载燃油相较于其所载非持久性油类较少，因此不需要其单独为可能发生的燃油事故投保保险，而只需为非持久性油类的污染投保。(2)其他油污损害赔偿民事责任法律规范关于油类的范围应当保持一致《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》所针对的油污损害案件只包括油轮装载持久性油类造成的油污损害，油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害，而不包括油轮装载非持久性油类所造成的油污损害。〔15〕最高人民法院制定该规定时的考量是，《规定》所适用的油类仅限于《油污公约》和《燃油公约》规定的油类，而不包括非持久性货油，是由于1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约调整包括非持久性货油等有毒有害物质造成的污染，但是该公约未生效，我国也未加入，若《规定》将非持久性货油纳入适用范围，将来我国加入1996年HNS公约后国内的相关规定需要做出必要的调整，无法保障《规定》的稳定性。〔16〕最高人民法院的考虑主要是从法律的稳定性方面进行，是为了与中国现行加入的公约规定相一致;针对船载非持久性油的油污损害案件，适用海洋环境保护法和海商法的规定。《规定》不对载运非持久性油的船舶的油污损害案件做出规定，则法院在审理相关案件时对于案件的管辖权、赔偿范围、责任限额等方面将无具体规定可依。并且，在《保险实施办法》对载运非持久性油的船舶规定了强制保险的情况下，《规定》中没有相对应的规定会导致强制保险制度存在的意义大大减损。《防止船舶污染管理条例》规定船舶油污损害强制保险的保险额度应当不低于船舶污染事故的赔偿限额，所以船舶油污损害民事赔偿与强制保险应当是相一致的。因此，船舶油污损害的民事赔偿法律规范应当与强制保险法律规范保持一致，这样才能形成完整的、统一的、合理的船舶油污损害赔偿民事责任保险法律制度。
2．适用的对象之船舶
1992年CLC公约的适用对象为:2000总吨以上载运散装持久性货油的船舶;2001年燃油公约的适用对象为:1000总吨以上的船舶可能造成的燃油污染;而《油污保险实施办法》的适用对象为:所有载运货油的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶。(1)国内法将油轮和非油轮一并纳入根据油轮与载运非油类物质的船舶进行区分主要是由于CLC92公约的制定是由当时欧洲两起非常严重的油轮污染事故而催生的，有一定的时代局限性，因此并未纳入燃油。在20世纪末，全球相继发生了几起较大的燃油污染事故，由此产生了关于燃油损害赔偿的问题，《2001年燃油公约》也由此产生。中国的《油污保险实施办法》将油轮和载运非油类物质的船舶均纳入投保范围，符合国际发展趋势。(2)载运油类的船舶不区分吨位统一要求投保在CLC公约的起草会议上关于持久性油类2000总吨的标准产生过争议，但是之所以选择2000总吨是为了排除大量的沿海贸易，以及那些偶尔在其深舱中载运2000总吨油的干货船。〔17〕但是中国进行沿海贸易的船舶数目巨大，没有同公约一样的考虑，并且公约制定的时间是在1969年，时代已发生了翻天覆地的变化。中国规定所有载运油类物质的船舶均需投保油污险主要是考虑到近年来船舶漏油事故对海洋造成的污染日趋严重，若船舶载运的是货油，则发生漏油事故所造成的损害较载运非货油的船舶造成的损害大得多，如“闽燃供2号”溢油事件中闽燃供2号297总吨，但是溢油589．7吨，造成约4000多万元的损失，全国2500多艘油轮中80%以上是1000总吨以下的小船，但是造成的损失却是巨大的，因此中国要求所有载运货油的船舶投保油污强制险具有其合理性。另外，这也符合淘汰落后、净化沿海油运市场，促使油轮公司向高标准、规范化的方向发展，符合我国加入CLC92公约的履约承诺。〔18〕(3)根据吨位划分保险标的《油污保险实施办法》第四条规定了各种船舶需要投保的油污损害民事责任保险标的:载运散装持久性油类物质的船舶保险标的为持久性油类物质造成的污染损害，1000总吨以上载运非持久性油类物质的船舶为非持久性油类物质造成的污染损害以及燃油造成的污染损害，1000总吨以上载运非持久性油类物质的船舶为非持久性油类物质造成的污染损害，1000总吨以上载运非油类物质的船舶则为燃油造成的污染损害。除了对载运持久性油类物质的船舶是不论吨位均要求投保，对于其他船舶则是根据船舶的吨位确定其保险标的，这主要是考虑到中国的船舶等级划分、污染事故级别划分、所需配备船员标准以及航道划分等均是依据1000总吨、300总吨等吨位进行划分，这样做有利于统一标准。虽不能说这样的标准是完全符合实际的，但是根据吨位划分保险标的能够减轻船东的负担，其只需投保相应项目的保险即可。(4)应当进一步降低燃油污染投保的门槛公约和中国法均不要求1000总吨以下载运非油类物质的船舶投保油污强制险，有一定的不足。美国关于投保的船舶规定的是300总吨以上的船舶，〔19〕日本在《改正船舶油污损害赔偿保障法》中将强制保险的门槛设定在100总吨的船舶。〔20〕根据英国船东互保协会的统计，燃油污染索赔事故占全部污染事故的1/2以上，因此，即使是载运非油类物质，发生燃油漏油事故的频率也是非常高的。1000总吨的门槛过高，我国仍有大部分1000总吨以下的中小型船舶在营运中且燃油泄漏事故经常发生，中国有必要借鉴美国和日本的做法，适当降低燃油污染投保的门槛，确保赔偿不以船东破产或逃逸告终。笔者建议应当将吨位标准限定在300吨，其一是由于我国的船舶等级划分、《海商法》中关于损害赔偿限额的规定等均以300吨为限进行划分，其二是300吨的标准不会对航运业造成过大的不利影响。
3．保险额度层次化规定
要加强船舶油污损害强制保险制度是为了保障船舶在发生油污事故后，能够具备与其赔偿责任限额相匹配的赔付能力。因此，油污损害强制保险的保险额度与法律所规定的油污损害事故的责任限额是一致的。《油污保险实施办法》中关于保险额度的规定区分了载运持久性油类物质的船舶和载运其他油类及非油类物质的船舶，前者的计算标准与CLC92公约2000年修正后的的规定在数额上一致。后者的保险额度标准则与《中华人民共和国海商法》关于非人身伤亡的赔偿限额的规定以及《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的决定》中的规定相一致。
(1)关于保险额度的分级应当切合中国实际《油污保险实施办法》确定了各种类型船舶保险额度的具体数额，为司法实际操作提供了较确切的依据。但是，关于载运持久性油类物质船舶的划分标准5000总吨虽与CLC92公约一致，却缺乏对中国国情的考虑。中国目前中小型油轮居多，沿海油轮中约有70%的油轮是1000总吨以下的小油轮，而5000总吨以下油轮则占到了90%。目前《油污保险实施办法》对于5000总吨以下载运持久性油类物质的船舶规定统一保险额度为451万SDＲ，这一规定要求所有船东按照5000总吨油轮的责任限额进行投保有失公允，而对于某些1000总吨以下的小油轮来说更是难以承受的，会导致小油轮由于无法承担过高的保险费用而退出市场或铤而走险。中国不应当仅仅急于与国际公约相结合而一味采用国际公约的划分标准。对于1000总吨以下的小油轮更应当根据他们不同的船舶资金能力及可能造成的污染损害赔偿来确定不同的保险额度。具体来说，可以根据吨位和所运物资不同决定保险额度。国际公约的制定国毕竟是少数国家，而且国际公约一般是各个国家妥协的产物，其制定的标准会更倾向于采用强势的国家的标准，中国航运业的发展水平却不一定与国际社会的普遍水平相一致，例如很多1000总吨以下的小型油轮即不能承担高达451万SDＲ的保险额度。我们不能根据公约已有的模式僵化地调整，而是要针对中国不同吨位的船舶的层次进行充分调查，确定各种赔偿所能承受的范围并进行归类，使不同吨位的船舶能够在其所能接受的范围内被覆盖进油污强制保险的范围中，避免对中国的航运企业造成过大的冲击。
(2)关于国内沿海航行船舶的保险额度优惠符合中国国情《油污保险实施办法》针对国内沿海航行船舶特别规定:除载运持久性油类物质的船舶外，其他船舶保险最低额度可以减半。这是根据中国的国情适当支持国内航运业的一种手段。因为过高的保险额度可能导致一部分事故风险高而且管理水平较低的小型船舶由于过高的保险费用而被迫退出沿海市场。载运持久性油类物质的小吨位船舶的保险额度不能减半，依旧较高是因为:载运持久性油类物质的小吨位船舶绝大部分属于船舶油料供给船舶，根据船舶污染事故调查处理统计，船舶油料供受作业是船舶污染事故高发阶段，存在造成严重后果的风险，且油料供给公司规模差别很大，一些公司只有少数甚至一条加油船舶，缺少对较大规模污染事故进行完全赔付的能力;强制这类船舶投保有无保险，可以有效提高小型油料供给单位的赔付能力，并且加速船况差的船舶退出市场竞争，有利于船舶加油行业的健康发展和我国海洋环境的保护。但是对于载运非持久油类物质的船舶，同样是载运油类物质，这些船舶的保险更低，且国内沿海航行会受到减半的优惠。原因在于载运非持久性油类物质的船舶即使发生船舶油污事故，污染的后果也较载运持久性油类物质船舶的污染后果小，且其发生事故的风险也更小一些。
二、船舶油污损害赔偿中受害人对保险人的直接诉讼
(一)受害人的直接请求权
1．国际公约关于受害人直接请求权的规定《2001年燃油公约》与CLC92基本一致:“对污染损害的任何索赔，可向保险人或提供财务担保的其他人直接提出，被告人可以进一步提出损害所有人本人有权援引的答辩。除此以外，被告人可以提出抗辩，说明污染损害是由于船舶所有人的故意的不当行为所造成，但不得援用在船舶所有人向其提出的诉讼中可援引的抗辩。在任何情况下，被告有权要求船舶所有人参加诉讼。”
2．中国国内法的规定《海事诉讼特别程序法》九十七条:“对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出，也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的船舶所有人参加诉讼。”
3．直接诉讼在实践中的运用首先，在船舶油污损害赔偿中，直接诉讼制度是非常重要的，在国际海事组织的大会上，法国及其他国家的代表曾形容如果缺少了直接请求权，那么保险会丧失其最基本的存在价值。〔24〕虽然《海事诉讼特别程序法》赋予了受害人在油污损害中直接诉讼的权利，但是在司法实践中却鲜有法院依次作出相应的判决，这一规定在相当程度上被“束之高阁”。原因主要在于:第一，《海事诉讼特别程序法》作为一部程序法，对实体性权利规定的效力引发了广泛的争议;第二，该规定在其适用范围方面语焉不详，在解释上的模糊性妨碍了法律的适用。
(1)《海事诉讼特别程序法》关于直接请求权的规定的性质一种观点认为，《海事诉讼特别程序法》关于直接请求权的规定是赋予了当事人程序意义上的诉权，但是没有实体意义上的诉权，所以受害人的直接起诉权应当理解为程序性权利。〔26〕另一种观点认为，虽然该条款明确赋予了受害人的直接诉讼请求权，但是该规定本身存在问题，作为受害人实体法上权利的直接请求权不应当在作为程序法的《海事诉讼特别程序法》中对其作出规定。〔27〕笔者认为，首先，船舶油污损害赔偿中受害人的直接诉讼请求权应当是实体性权利;其次，《海事诉讼特别程序法》是关于法院刑事海事审判权，对当事人诉至法院的关于海事权利争议进行审理的规程的一般性规定的法律。但是对《海事诉讼特别程序法》第九十七条来说，它是综合性规定，其第一款是从实体规范的角度顺应国际立法趋势确立直接诉讼的实体法制度，第二款从程序法的角度对此项制度予以规范。虽然学界对于在程序法中规定实体性权利的做法予以诟病，但是问题并不在于《海事诉讼特别程序法》这一程序性部门法中是否能够规定实体性权利，问题在于第九十七条仅赋予了受害人提起给付之诉的权利，《海商法》等实体法中不存在相应的更为详细的规定，如保险人或财务保证人的抗辩事由等。因此第九十七条的规定有孤掌难鸣之意，受害人虽然享有提起给付之诉的权利，但是不享有胜诉的权利，直接诉讼请求权不能使受害人真正获益。
(2)受害人直接请求权的适用范围《海事诉讼特别程序法》关于油污损害中受害人直接请求权的规定无疑是为了配合CLC公约的实施和当事人实体权利的实现，协调各方利益，而将CLC69的内容转化为《海事诉讼特别程序法》第九十七条。也由此存在关于受害人直接请求权适用范围的争议，学理上存在三种不同的观点:其一，既然《海事诉讼特别程序法》第九十七条的规定是参照和配合CLC公约中的规定，那么其适用范围应当做限制性解释，与CLC的适用范围一致，即仅适用于载运持久性油类物质的船舶;〔28〕其二，在《海商法》没有直接诉讼的相关规定的情况下，直接诉讼也应适用于2001年燃油公约;〔29〕其三，根据法律解释相关规则，应做出一般性解释，即适用于所有船舶造成污染后的油污责任保险索赔。笔者的观点与上述三种观点有所不同:CLC92公约、2001年燃油公约规定的油污损害，以及载运非持久性油类物质的船舶所造成的油污损害的受害人均应当享有直接起诉保险人的权利，但是又不完全扩大到所有船舶造成的油污损害。扩大保护油污受害人的范围，加强保护油污受害人的力度，是国际油污立法的趋势。对于受害人的直接请求权，首先，其适用范围应限定在实施强制保险的船舶造成的油污损害案件中，这是由于普通的自愿责任保险中双方当事人很有可能不约定油污责任风险，若强制适用直接诉讼制度可能损害保险市场的稳定性。其次，应当与中国的油污强制保险制度法律规定相匹配。目前《防止船舶污染海洋环境管理条例》以及《油污保险实施办法》均规定应缴纳强制保险的船舶范围为:载运油类物质的船舶以及1000总吨以上载运非油类物质的船舶。笔者认为，我国国内立法应当将海上油污强制保险制度与海上油污直接诉讼制度紧密结合起来，作出统一规定。这样做有利于保障国内油污损害强制保险法律制度的有效实施。
(二)船舶所有人在受害人直接诉讼中地位
《海事诉讼特别程序法》仅规定在受害人向保险人的直接诉讼中保险人有权要求造成污染损害的船舶所有人参加诉讼，但是没有明确船舶所有人参加诉讼时的身份。学界存在两种观点，一是作为无独立请求权第三人，一是船舶所有人与保险人作为共同被告参加诉讼。《海事诉讼特别程序法司法解释》第六十九条规定，海事法院根据油污损害的保险人或者提供财务保证的其他人的请求，可以通知船舶所有人作为无独立请求权的第三人参加诉讼。司法解释采取的是第一种观点。首先，受害人向保险人提起的诉讼中，诉讼标的是受害人基于法律规定而取得的与保险人之间的权利义务关系，但是第三人对被保险人的诉讼中，诉讼标的则是基于被保险人的侵权行为而形成的侵权法律关系，两者的诉讼标的不是共同的，也不是同一种类的，所以船舶所有人不能作为共同被告参加诉讼。其次，在受害人对保险人直接提起的诉讼中，被保险人对该诉讼标的没有独立的请求权，但是与案件的处理结果有法律上的利害关系，因而只能作为无独立请求权的第三人。笔者比较支持司法解释所采纳的无独立请求权的第三人这一观点。无独立请求权第三人与共同诉讼人的最主要区别在于，共同诉讼人对同一诉讼标的或同类诉讼标的具有相同的权利和义务，而诉讼第三人既非与原告有共同的权利义务客体，也非与被告就同一诉讼标的共享权利和义务。〔30〕虽然受害人直接起诉责任保险人的依据也是油污损害这一侵权事实，但是受害人起诉保险人的诉讼标的与受害人起诉船舶所有人的诉讼标的是不一样的:前者是基于法律明文规定，诉讼标的是法律规定的债务关系，后者是基于侵权行为，诉讼标的是侵权法律关系。两者的诉讼标的不同，也不是同一种类的，在直接诉讼中船舶所有人对受害人与保险人之间的诉讼标的没有独立的请求权，但是其又与案件的处理结果有法律上的利害关系，法院可能判决其承担民事责任，如受害人不能在保险人赔偿责任限额范围内得到赔偿时，他可能就不足的部分向船舶所有人索赔，因此船舶所有人的地位应当是无独立请求权的第三人。需要注意的是，实践中一般受害人起诉时会选择直接将船舶所有人与保险人作为共同被告进行起诉。这是由于九十七条实际上为受害人提供了三种选择:选择船舶所有人、保险人之一为被告，或者选择将二者作为共同被告进行起诉。实践中的做法只能说明受害人更倾向于选择后者，而不愿意行使其对保险人的直接请求权，当然这与我国直接请求权制度不完善的事实是离不开的。
(三)船舶所有人与保险人是否承担连带责任
受害人既可以行使其对保险人的法定直接请求权，又可以向被保险人主张因侵权造成损失的赔偿请求权，所以针对保险人和被保险人对受害人承担责任的形式存在三种不同的看法:一种认为保险人与被保险人对受害人不承担连带责任，〔32〕第二种认为两者之间承担连带责任，〔33〕另一种观点则认为两者承担不真正的连带责任。我国海商法和国际条约均未明确规定船舶所有人与保险人是否承担连带责任。首先，认为保险人与船舶所有人不承担连带责任主要有以下两个原因:一是连带责任法定原则，即法律没有明文规定的，不能裁判两者承担连带责任;二是不满足连带责任的成立条件。连带责任的成立要满足:(1)给予法律规定或者合同约定产生;(2)连带责任通常基于共同原因产生，如基于合同约定或某种共同的侵权行为;(3)连带责任下各当事人之间按照一定分担关系共同承担一个债。〔34〕保险人与船舶所有人对受害人产生的责任不是基于共同原因，前者基于法律的明确规定，属于法定之债;后者基于侵权行为，是侵权之债，两者对受害人不存在共同之债。其次，认为保险人与船舶所有人承担连带责任的原因主要是:法律规定受害人可以直接起诉责任保险人，请求给付保险赔偿金，实际在于肯定保险人和被保险人应当对受害人负连带赔偿责任。〔35〕最后，认为两者承担不真正连带责任〔36〕的理由是:在海上油污直接诉讼制度中保险人按照法律的规定对油污受害人承担给付赔偿金的义务，船舶所有人则是由于侵权行为向油污受害人承担损害赔偿义务，两者的给付内容是一致的，都是赔付船舶所有人的海上侵权行为所造成的油污损害，只是责任发生的原因不同，发生的原因之间有牵连关系，并且造成损害的船舶所有人是终局责任人，因此两者承担不真正的连带责任。〔37〕司法实践中一般直接判决两者承担连带责任。如青岛海事法院2008年审理的一起案件〔38〕中的判决如下:被告一是造成本次污染事故船舶“山姆”轮的有人、被告二是“山姆”轮油污责任保险人，故两被告在本案中有连带赔偿责任。其他类似判决如山东省海洋与渔业厅与联合远洋运输公司、西英船东互保协会船舶油污损害赔偿纠纷案;〔39〕广东省海洋与渔业局诉南通天顺船务有限公司、扬州育洋海运有限公司、天神国际海运有限公司、中国船东互保协会油污损害赔偿纠纷案〔40〕中均有相同的描述，但是均未对此作出解释。也有案件判决认定船舶所有人与保险人不承担连带责任，如中华人民共和国烟台海事局诉延成海运公司等船舶油污污染损害赔偿确权诉讼案〔41〕中，合议庭认为《海事诉讼特别程序法》第九十七条以及CLC公约只是规定了油污损害案件中“被告”的三种情形，并没有规定二者的责任承担形式，所以依据“连带责任法定”原则不能裁判船舶所有人与保险人承担连带责任。笔者认为:船舶所有人与保险人之间不承担连带责任。第一，连带责任属于加重责任，取法定主义，非基于法定原因即法律的明文规定债务人不承担连带责任。〔42〕此处的法律规定应当仅指民事实体法，而不包括程序法。《海事诉讼特别程序法》第九十七条的规定不应当成为船舶所有人与保险人承担连带责任的法律根据，这超出了该条规定的范围。第二，保险人与船舶所有人对第三人产生的责任不是基于共同原因，前者基于法律明确规定，属法定之债;后者基于侵权行为，是侵权之债，两者对第三人不存在共同之债。而针对两者承担不真正连带责任的观点，笔者认为根据德国法学家Eisele的定义，不真正连带是指债务人基于不同的原因事实分别对于债权人负担数个债务，因一债务人之完全给付，他债务人的债务亦因此消灭，但是各债务之间无内在关联。〔43〕不真正连带责任并非法律或当事人为担保债权的实现而有意设立的〔44〕，其数个债务没有共同的目的，但是保险人和船舶所有人对受害人的债务都是以保障第三人利益为共同目的的。并且，一般而言不真正连带责任的发生具有偶然性因素，是由于某些偶然事实的发生将两个独立的责任联系在一起，而油污保险人对受害人的责任与船舶所有人对受害人的责任则是由于责任保险合同而牵连在一起，并不是偶然发生。
(四)我国船舶油污损害受害人向保险人直接诉讼制度的完善
虽然海上强制责任保险中受害人的“直接诉讼”制度已经在一定范围内被法律所接受，但是由于法律规定的模糊性，对国际公约直接移植造成的技术性“缺失”，以及实体法规定的缺失使得《海事诉讼特别程序法》第97条有“无源之水”之嫌，受害人无法切实运用该条规定保护自己的利益。中国应主要从以下几个方面着手对受害人直接诉讼制度的完善:第一，对受害人向保险人的直接请求权在实体法中予以完善，如可以修改《海商法》单列出船舶油污损害赔偿一章，或者制定中国海上船舶油污损害赔偿条例，将保险、基金、直接请求权等均纳入该条例，提升其效力等级。在交通部立项、大连海事大学于2002年完成的“关于修改《中华人民共和国海商法》的研究”课题的研究报告中———《中华人民共和国海商法》修改建议稿第十三章“船舶污染损害赔偿”中的第二百八十八和二百八十九条中，便详细规定了强制船东参加保险和受损害人直诉保险人时保险人具有的限制责任的权利和可以援引的抗辩理由等。〔45〕2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议代表议案第108号便是关于制定船舶油污损害赔偿专门法的议案，〔46〕我国应引起足够的重视，加快修订《海商法》的步伐，或者尽快出台中国海上船舶油污损害赔偿条例。第二，在进行相关立法时需要注意的是要以传统大陆法系的话语体系为基准将公约的内容加以本土化，而不是简单的移植。
三、船舶油污损害赔偿中保险人的责任限额
首先，依据《海商法》第二百零六条，被保险人依照本章规定可以限制赔偿责任的，对该海事赔偿请求承担责任的保险人有权依照本章规定享受相同的赔偿责任限制。其次，《海商法》第二百三十八条规定，保险人赔偿保险事故造成的损失，以保险金额为限。即保险人可以援用被保险人的赔偿限额，并且其赔偿责任不超过其保险额度，享受双重的限额。
(一)国际公约关于油污损害赔偿责任限额的规定
1．《CLC92公约》中的规定:“船舶所有人有权按本公约将其对任一事件的赔偿责任限于按下列方法算出的总额:(a)不超过5000总吨单位的船舶为451万SDＲ;(b)超过此吨位的船舶，除第(a)项所述的数额外，每增加一吨位单位，增加631SDＲ，但是此总额在任何情况下不超过8977万SDＲ。”2．《2001年燃油公约》中的规定:“本公约的任何条款不得影响船舶所有人与提供保险和经济担保的人在任何可以适用的内国或国际法律制度中，诸如经修订的《1976年海事赔偿责任限制公约》的情况下，享受责任限制的权利。”“保险人承担责任在任何情况下不得超过修改后的《1976年海事赔偿责任限制公约》中所规定的数额。”
(二)中国国内法的规定
1．《防止船舶污染海洋环境管理条例》第五十二条:“船舶污染事故的赔偿限额依照《海商法》关于海事赔偿责任限制的规定执行，但是船舶载运的散装持久性油类物质造成中华人民共和国管辖海域污染的，赔偿限额依照《责任公约》、《燃油公约》的规定执行。”2．《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第五条:“油轮装载的持久性油类造成油污损害的，应依照《防止船舶污染海洋环境管理条例》、《1992年国际油污损害民事责任公约》的规定确定赔偿限额。油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成油污损害的，应依照海商法关于海事赔偿责任限制的规定确定赔偿限额。”3．《海商法》第二百一十条第二款:该款规定了300吨以上船舶关于非人身伤亡的赔偿限额。〔47〕4．《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的决定》该决定规定了不满300总吨船舶关于非人身伤亡的赔偿限额，〔48〕以及从事中华人民共和国港口之间货物运输或沿海作业的船舶，其海事赔偿限额按照《海商法》以及本规定的50%计算。
(三)油污损害赔偿责任限额执行单轨制做法
在《防污条例》和《最高人民法院的规定》出台之前，因为《海商法》概括性地规定了一般船舶事故的非人身伤亡赔偿责任限额，CLC92公约专门针对载运散装持久性油类物质的船舶规定了责任限额，因此关于沿海载运散装持久性油类物质船舶油污损害赔偿的责任限制问题应当适用CLC92公约还是适用《海商法》在学界以及司法实践中存在极大的争议。如厦门海事法院“闽油1”轮案〔49〕和“秦油3”轮案〔50〕中均认为沿海油船应适用《海商法》，而广州海事法院在“闽燃供2”轮案〔51〕中认为应当适用CLC92公约。最高人民法院在《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第141条以及《关于非航行国际航线的我国船舶在我国海域造成油污损害的民事赔偿责任适用法律问题的请求的答复》中支持了适用《海商法》的观点。这种做法是双轨制做法，对涉外案件和非涉外案件采取不同的标准。但是《防污条例》的规定废除了旧的双轨制做法，即对载运散装持久性油类物质的船舶，不再区分国际、国内航线，不区分涉外、非涉外因素统一执行公约规定的赔偿限额。公约规定的赔偿限额比海商法规定的赔偿限额高出4倍之多，〔52〕这对于国内1000总吨以下，甚至5000总吨以下载运持久性油类物质的船舶是一个极大的挑战，对保险公司、船东互保协会也是一个挑战，因为保险人执行的是相同的限额规定，可能导致很多保险公司不愿意承保此类风险。但是这也是从我国经济社会的长远发展出发，有利于海洋环境的保护，也有利于航运业的更新换代。〔53〕笔者认为对于保险人的责任限额，不能完全依照公约的规定，而是要分层级适当降低其责任限额，单纯以5000总吨位分界线对于中国的现状是不太现实的。结论首先，《油污保险实施办法》在油污损害赔偿强制保险制度的适用范围上的规定是比较全面的，其将持久性油类、非持久性油类和燃油共同纳入规定;它要求所有油轮进行投保，针对其他类型的船舶则根据船舶的吨位大小进行区分;另外，保险额度上对国内沿海航行船舶提供优惠，这些做法比较合理。但是对于载运非油类的船舶1000总吨的划分标准以及保险额度5000总吨的划分标准则没有考虑中国的实际情况，而是根据国际社会的通行做法进行照搬。我们应当进行层次化规定，加强对船舶油污损害受害方的保护力度，同时也不能过度加大船方的责任，抑制航运业的发展。其次，虽然《海事诉讼特别程序法》规定了船舶油污损害赔偿中受害人对保险人的直接请求权，但是缺乏对直接请求权性质和其适用范围的界定，对船舶所有人在直接诉讼中的地位、以及船舶所有人和保险人之间的责任承担规定不明晰，必须有相关的实体规定对这些问题做出明确的解释，完善船舶油污损害强制保险制度直接请求权部分的规定。再次，责任限额规定方面，现行单轨制做法比较合理，但是与保险额度的问题一样，我们需要针对不同层级设定不同的责任限额。最后，还需要注意的是关于船舶油污损害赔偿强制保险制度的各项法律规范应当彼此保持一致，构建完整的、合理的船舶油污损害赔偿强制保险法律制度。
作者：赵蒙蒙 单位：中国政法大学国际法学院
