一、我国管制方式的总体特征
我国管制方式的一个突出特点就是从总体上看“命令控制”色彩依然浓厚并且管制低效。这跟我国尚处于从计划经济向市场经济转型的过程中有关。在我国上个世纪严格计划经济体制下，管制广泛而具体，命令控制色彩无与伦比。受此影响，从严格计划经济时代延续过来（未经改造）的我国管制方式总体上也必然要被打上命令控制的烙印。有学者指出，在我国，管制机构特别是县市级以下管制机构到目前为止大多采取以对行政相对人采取约束措施为主的刚性管制方式，即行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段的行政管理模式。应该承认，传统命令控制型管制在我国经济建设和经济转型过程中发挥了的积极作用。从大的方面看，中国的经济建设和经济转型迄今为止都是在主导下进行的，并且创造了所谓的“中国经济奇迹”而正如前文分析的，我国传统命令控制型管制则是同我国主导型经济体制相伴生的，因而其对我国经济发展中的贡献和积极作用不可抹杀。从小的方面看，命令控制型管制方式的“强制性”具有特殊的优势，对于诸多管制领域，强制性管制是不可取代的，如煤矿安全、毒品管制等。因此，只要管制本身不被取消，命令控制型管制就必不可少；而显然的是，管制在现代国家不可能被取消，即使是作为提倡自由放任典型代表的美国也是如此，斯蒂格利茨在上个世纪指出，“在本世纪八十年代早期，有关应更小、应受更大限制的观点十分盛行。当今，这种观点正受到挑战，至少在美国是如此。”但是，当前越来越多的人也开始意识到命令控制型管制的局限性。传统命令控制型管制理论的缺陷至少有两个：一是忽视了管制中的信息不对称性，管制主体事实上不可能完全熟悉各个管制领域，做不到对社会的各个角落进行彻底有效的管制，这种情况在管制主体存在玩忽职守等倾向时更加为甚，从而使得管制总是挂一漏万。二是注意到了被管制主体的“避害性”而忽视了其“趋利性”，从而使得管制的效果大打折扣。比如，命令控制型管制可能可以使企业的排污量勉强达到法定标准，但无助于促使企业通过技术改造实现排污量的最小化。食品、药品安全方面的管制都存在类似的问题。又如，只要对市场主体命令控制型管制的压力稍有放松，违背管制意图的行为就极易发生只要违法可以牟利，一旦管制的重心稍有转移，自利驱使下的市场主体的违法行为就会复活。因此，命令控制型管制虽然符合其提倡者的逻辑通过强制实现有效管制但实际效果并不尽如人意。总之，传统命令控制型管制的缺陷导致了管制的低效，而管制效益性，是衡量市场管制方式优劣的基本标准。管制方式的改革势在必行。现代西方管制方式的强制性的不断弱化和多元化管制方式的兴起，大大提高了管制的实效。这种发展趋势也引起了国内学者的关注。罗豪才教授指出，“与现代市场经济相适的现代民主政治，旨在建构或重构长期不同程度地处于国家权力支配之下的市民社会，以倡导社会自治，拓展公民自由的空间，这就必然要通过弱化强制性行政来实现。历史的经验教训表明：公民自由的实现程度直接取决于民主的真实性与广泛性；又因为行政法治其实就是行政民主的制度化与法律化形式，所以，现代行政法必然要全面实践行政法治的价值取向，以回应现代民主政治弱化强制性行政的要求。”“现代民主政治的理论与实践，决定了现代公共行政演变与发展的主要逻辑特征是弱化强制性行政：强制性行政渐次收缩，非强制性行政有序扩张。”我国传统行为理论强调行为的单方性、强制性、确定性等，即以命令控制型的管制形式为研究重心。但在全球规制改革的背景下，传统的行为形式由于其“命令—控制”色彩反而导致管制效率低下。因此，我国当前对于管制方式改革的探索，应该顺应全球管制方式的发展趋势，并对现行管制方式进行创新，实现从传统命令控制型手段到非强制的多元活动方式的转变，以增进管制实效。
二、我国管制方式的改革方向
管制的重心正在向注重管制的实效和实现公共福祉转移。管制中行政权的行使也应当紧密围绕这一重心。就整个管制活动来讲，它不仅仅具有政治与法律意义，不仅仅是一个对权力进行划分、在权力之间达成制衡、为权利提供保障的过程，它同时也具有社会和经济意义，它还是一个讲究管制的科学性、讲究对社会的合理调控、讲究官僚效率的实现的过程。行政法学真正的任务：不仅仅给行政机关安置一个规范其权力运用的笼套，更为重要的是促使科学地、有效地进行公共管制以实现公共福益的宗旨。21从前文的分析可以看出，我国管制方式创新的实质是要实现从传统命令控制型手段到非强制的多元活动方式的转变，这也更有利于实现管制实效和公共福祉。我国管制方式创新主要也可从这两个方面进行。
（一）进一步放松管制
随着经济全球化和世界经济一体化，使得市场机制配置社会资源的必要性与可能性变得越来越突出，市场机制本身也越来越成熟，市场机制配置社会资源的“市场份额”也就越来越大。与之相对应的是，管制的“市场份额”就应该越来越小，强制性行政权应从不该干预、干预不好的领域渐次退出。22为适应行政权弱化强制的发展趋势，放松管制就成为大势所趋。与此同时，由于非强制的多元管制与命令控制型管制从某种意义上具有非相容性的一面，是一种此消彼长的关系。那么，命令控制型管制的广泛存在，就意味着留给非强制的多元管制产生和成长的空间必然相对有限。因此，非强制的多元管制要成功确立，得以放松传统管制为前提，即通过减少传统管制的总量而减少命令控制型管制存在的空间。我国这种放松管制的改革特别在近些年取得了突出的进展，比如，根据2001年《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发【2001】33号）和国务院行政审批制度改革工作电视电话会议的精神，中国就正式开始了行政审批制度的改革，大批的审批项目被取消或者转化成其他管理方式。2003年《行政许可法》23的出台和实施同样是顺应了世界范围内“放松管制”的趋势。我国的放松管制既表现为民营化改革，如我国发生在上个世纪末的所谓“抓大放小”的国企改革（“放小”即民营化）以及近来发生在公共事业领域的民营化运动，这种民营化改革尚需继续推进；同时，放松管制也表现为管制方式和手段本身的放松，如行政指导和行政合同的引入，简化、下放和取消行政审批权，进一步扩大企业定价自主权等。例如，就行政审批制度而言，有学者主张：（1）改革前置审批制度，创新登记管理方式，从管理方式来看就是要逐步实行由审批制（即行政许可制）向准则制的转变。（2）创新登记方式，改企业直接办理登记事务变为实行企业登记代理制，由中介服务机构代理企业办理登记事务。（3）逐步试行注册官制，基本内容就是将登记的权力由法律直接赋予登记官而非登记机关或登记机关的行政首长。登记官制的作用在于较好地解决了注册机构与注册人员、注册机构行政首长与注册官的权利与义务、领导与监督的法律关系，对于提高注册效率，保持注册的相对独立性，都有积极的意义，等等。24值得一提的是，放松管制并非结束管制的开始。正如肯尼思•F•沃伦所言，“尽管我们目前正处于解除管制的时期，而且解除管制的运动毫无疑问地会逐渐消失，但是的管制手段也将会卷土重来。历史已经非常清楚地告诉我们：官僚的管制将会变得残酷，还能成功地击败所有对它的袭击。在当代美国，实质上没有任何东西能够免受广泛的管制者的约束。”我国也是这样，在运输、电信、电力和金融领域，“放松管制”与“再管制”也交替进行。应当说，放松管制主要集中于经济性管制领域，其目的是为了通过引进竞争而达到良好的经济效果。而对于以确保国民健康和安全、环境保护等为目的的社会性管制领域，反而呈现了加强的趋势。
（二）引入多元化管制方式
现代管制的一个重要的特征，是发挥市场机制在管制过程中的作用，注重管制效率以及管制实效的提升。与此同时，民主性要求也逐步被纳入到管制实践中。在传统的命令控制型管制中，管制与经济主体的低效率与高成本同时存在，管制方式缺乏民主性更是遭受非议的重要方面。因此，引入多元化管制方式尤为必要。激励型管制和协商型管制作为管制的两种主要创新方式，不但可以起到提高监管实效的作用，而且还契合了管制民主化的社会潮流。激励型管制，又称经济诱因型管制，是指主体使用经济诱因方式和手段间接引导市场主体作出或不作出一定的行为，以实现其既定的政策目标的活动方式。其主要是通过引入竞争或明确奖惩的方式来给予企业提高效率的诱导和刺激。当今,在西方国家普遍流行的“激励性管制”，主要是通过特许投标、区域竞争、社会契约制度与成本调整契约、价格上限管制等方式，既旨在依法限制特定市场主体的市场权利，以避免无效竞争；又意在激励市场主体积极实践行政法所提供的程序权利与实体权利，积极参与到管制决策与管制实施之中，以节减成本、提高行政效率与企业效率、减少寻租与腐败。我国的管制中也逐步开始体现激励内容，如特许投标制度，税收优惠、补贴等。事实上，因为激励型管制能够弥补命令强制型管制的缺陷，注重管制对象的回应和期待，因此激励型管制的实效在诸多场合比传统命令控制型管制更为明显，也更有助于管制公共福祉的任务和宗旨的实现。比如在英国，人们意识到非命令控制型的管制在某些情况下更有效果“规制机构往往广泛使用以业务准则为伪装的‘软法’……在电信办公室的压力之下，英国电信公司发表了一份客户所期待的有关服务标准的声明（即‘英国电信公司的承诺’），并针对违反承诺的情形推行赔偿计划（即‘客户服务保证书’）。留意一下赔偿的规制理论基础，其在本质上就是激励性规制或者模仿市场……‘尽管数量小，效果却非常明显，这并不奇怪，并且服务质量问题也处理得很好’。”值得一提的是，我国激励型管制在立法中已有一定体现，在实践中也已开始探索，但是在我国这种传统命令控制型管制占主导的情况下，仅仅依靠渐进式的改革逐渐推广激励型管制的过程很缓慢，因为这种同传统管制方式相对的新型管制方式必然会遭到传统习惯和思维定势的束缚，在我国普遍确立和推行激励型管制，激励型管制立法仍大有可为。协商型管制是指为了实现管制目标，管制主体与被管制主体或第三方组织在对话协商的基础上，共同制定管制政策和目标，并围绕目标的实现以契约或其他形式明确各自权利义务且付诸实现的管制方式。30被管制主体在这一管制模式中由原来的被动接受管制转变为主动参与决策，制定管制政策，这样增进了管制民主化；同时，协商型管制还包含第三方组织与管制主体以及第三方组织与被管制主体之间的互动，不但扩大了管制主体的范围，增强了公众参与的力度，同时还能更好地实现管制实效。协商型管制的常见方式是社会契约制度，它是管制主体与被管制主体双方就社会目标、经济目标、行业进入标准、产品质量标准和违约惩处方式等内容所达成的协议。管制的创新同样也会受到市场力量和经济、技术发展的推动。如，为了解决企业自主经营和社会目标之间的矛盾，法国从1969年开始，逐步与国有企业签订了众多的计划合同，这些计划合同形式多样，如适用于垄断性国有企业的典型计划合同和适用于竞争性国有企业的目标计划合同。我国也采用了诸如国家订货合同、国有土地使用合同、计划合同等既体现双方合意又包含一定激励型管制的协商型管制方式。值得注意的是，在美国，为了提高管制效益，降低成本，近年来采取了以下措施：（1）力求使制定的管制标准更加客观实际。（2）采取业绩标准的方法。过去，美国社会性管制机构习惯于采取技术标准，即制定管制标准时，总是同时指定实现管制目标的技术，强制被管制者按其指定的技术去达标。这种管制方法既费时费钱，又有可能阻碍更好的达标方法的探索，而且还会提高被管制者达标的成本。例如，OSHA在对砂轮的联合防护装置的管制中，曾经就具体的厚度、铆钉的最小直径和中心铆钉之间的最大距离作出了严格规定。现在，美国社会性管制机构开始更多地采取业绩标准，即在制定管制标准后，允许被管制者在达到管制标准的前提下，灵活选择适合自己的、成本较低廉的技术，这有助于节省管制成本。这种管制方式及其发展趋势也值得我们借鉴和关注。
作者：陈茂国 李沫
