摘要：招标阶段是铁路建设投资至关重要的一个阶段。分析铁路建设工程招标阶段投资管理存在的问题，并针对具体问题提出相应的解决对策，以期为铁路建设工程招标阶段投资的规范管理提供参考。
关键词：铁路建设；工程招标；投资管理；固定资产
1引言
自从2004年《中长期铁路网规划》实施以来，我国铁路网发展迅速，铁路固定资产投资不断增加，由2004年的不到600亿元增加至2015年的8238亿元，“十二五”期间我国铁路固定资产投资完成3.58万亿元，铁路建设取得巨大成就。招标阶段作为铁路工程建设程序的一个重要环节，对控制铁路建设投资非常重要。本文通过分析铁路建设工程招标阶段投资管理工作存在的主要问题，针对目前铁路建设项目普遍采用的施工总价承包模式，提出相应的解决对策。
2铁路建设项目在招标阶段存在的主要问题
目前，基于铁路建设相关法规规定，铁路建设工程招标阶段投资管理主要工作包括：工程量清单编制、承包范围确定、划分工作界面、甲供料清单、暂估价以及Ⅱ类变更设计和风险包干费的限额确定等。但由于招标阶段时间较短、工作深度不够等原因，导致铁路建设工程投资管理工作不可避免的存在问题。
2.1招标工程量清单编制
招标工程量清单是工程量清单计价的基础，是作为编制招标控制价、投标报价、计算或者调整工程量、索赔等的重要依据之一，也是实施阶段变更设计等估价的基础。一经中标签订合同，招标工程量清单就是合同的重要组成部分。当前，建设工程招标阶段普遍存在着项目清单不完整、项目特征描述不准确、工程量计算不准确等问题，这些都会增加后续实施阶段的工程造价，也会造成投标单位对分部分项工程采取不平衡报价。目前，铁路建设工程工程量清单编制基本上是由发包人委托咨询单位分标段编制，在确定各标段预算基础上进而确定最高招标控制价。而目前咨询单位基本没有按照《铁路工程工程量清单计价指南》（以下简称《指南》）的相关规定进行编制，加之发包人不进行详细审核，导致在工程实施阶段就不能准确确定施工图数量，也不能对变更设计进行准确的估价，有的甚至引起双方合同纠纷。招标工程量清单编制主要问题表现在三个方面：一是清单子目没有按《指南》规定的深度划分，譬如隧道工程子目划分等；二是没有按《指南》规定的工程量计算规则计算清单数量，譬如钻孔桩桩长和挖孔桩圬工数量等；三是没有按《指南》规定的工作内容计算数量并设置清单子目，譬如将挡墙反滤层的数量纳入地基处理、路基附属圬工的基坑挖填数量纳入附属土石方等。
2.2承包范围确定
承包范围是招标文件中极其重要的条款，一定要在招标公告、投标人须知和工程量清单报价说明等文件中明确清晰界定，而不是结合工程量清单的备注和分标段的单项预算去推定，这样就会造成实施阶段调整合同没有依据和产生不必要的合同纠纷。目前，铁路建设工程招标阶段往往存在承包范围确定不合理、不准确等问题。例如，某建设项目的岩溶处理在报价说明中是作为暂估价报价，而在编制的工程量清单中则将桥梁岩溶处理纳入施工图量差，路基和隧道岩溶处理却放入《指南》的其他费用项下，这样在执行中就会存在重大分歧。还如某项目在招标文件的承包范围计列了临时用地数量，但没有准确界定上述临时用地的范围等。
2.3甲供料清单编制
甲供料清单中的单价是料源地或某交货地点的价格，而从料源地或交货地点到工地的装卸运输保管费用等一般由承包人承担。因此，甲供料的运杂费起讫点为料源地或交货地点至工地，这部分运杂费不包含在甲供材料费以内，计入综合单价。目前，铁路建设工程招标阶段在甲供料清单方面存在以下主要问题：一是运费的界面划分不准确，实际甲供料招标时基本要求将物资设备送到沿线各工点，这样与招标预算中的工地运杂费重复计列；二是税费分劈不准确，主要是甲供料包含在综合单价中时将甲供料税费从合同扣除，而甲供料未包含在综合单价中时又未扣相应的税费，这样就造成招标预算错误或实施阶段调差时计算错误。
2.4工作界面划分
合理的工作界面划分有利于工程的进展、合理分担风险和减少废弃工程，甚至减少合同纠纷。目前，铁路建设工程基本按站前（包括路基、桥涵、隧道、轨道及站场等）、站后（站房、四电等）分阶段开展设计工作，这给工作界面划分带来了较大的困难。譬如铁路沿线四电牵引变电所、AT所等工程的征地拆迁、土石方工程、防护等因设计滞后原因，在站前施工时难以一并办理征地拆迁工作，导致很多协调问题以及施工难题。再如属于站后工程的站房平面布置和标高在站前招标时未确定，导致站场土石方、地道等变化后从而引起合同纠纷。铁路建设工程招标阶段工作界面划分不合理导致合同纠纷、工程进展拖延等一系列问题，主要表现形式如下：一是将道砟划分给铺架单位承包，不仅工作界面移交时会导致各种矛盾，还会因路基质量问题引起的道砟数量节超产生分歧和纠纷；二是将无砟轨道的精调工作划分给铺轨单位承包，则无砟轨道施工质量则会直接影响精调工作量和调整件更换数量等；三是将轨枕预制由轨枕厂承担，而运输由土建施工单位承担，则运输损耗问题将产生分歧和纠纷。
2.5暂估价确定和调整
为合理分摊发承包双方的风险和有利于工程进展，对于部分在招标期间难以准确确定数量和费用的项目，应以暂估价形式纳入招标范围。目前，铁路建设工程招标阶段往往存在暂估价确定与调整不合理的问题。例如，部分项目将岩溶处理、大段落帷幕注浆、反坡排水等直接按批复概算纳入承包范围，而实施期间如果实际情况发生较大变化，则发承包双方同时承担的较大风险。有些项目虽然作为暂估价纳入承包范围，但未明确实施阶段如何调整或调整方式不准确等，这样在实施阶段往往会造成双方之间的合同纠纷。
2.6风险包干费和Ⅱ类变更设计的限额设定
铁路建设工程施工由于受到工程自身特点及周边环境的巨大影响，不可避免地存在一些风险源。目前，关于铁路建设工程的Ⅱ类变更设计和风险包干费的限额，中国铁路总公司没有做统一规定，而是由发包人根据项目情况在招标文件及合同中约定。而目前的实际情况是，发包人在设置风险包干费时既没有考虑项目的工程地质条件、设计深度和标段工程类别等风险因素，也没有与Ⅱ类变更设计的限额相结合，而是各标段统一制定一个费率。由于实际实施过程中每个项目的变化总是千差万别，采用各标段制定一个统一费率的形式，最终没有起到风险包干费的作用，也没有达到风险包干费设置的目的。同样，对Ⅱ类变更设计的限额不认真研究，不结合项目具体情况设定额度，导致最终发承包双方的风险不能合理分摊。
3解决招标阶段投资管理问题的对策
针对铁路建设工程招标阶段存在的上述问题，本文有针对性地提出具体的解决方案，以期减少分歧和合同纠纷，保障工程施工质量和顺利进展。
3.1关于工程量清单和甲供料清单编制
发包人在委托咨询单位编制分标段预算时，要在委托协议上明确如下具体要求。首先，咨询单位应严格按照《指南》规定编制工程量清单，同时明确甲供料清单运费的划分界面和税费的归属；其次，发包人要加强对工程量清单和甲供料清单审核，尤其是对容易出现问题的关键环节重点审核，确保清单资料准确。
3.2关于工程承包范围的确定
发包人应在充分调研基础上，本着合理分摊发承包双方的风险原则确定工程承包范围，并在招标文件中详细载明。建议在铁路建设工程招标文件中明确如下项目或者费用的承包范围：取弃土（砟）场和大型场站临时用地和复垦、高等级电力线路、军缆和油气管线迁改、等级道路改移、跨江跨河的水工防护工程、营业线施工配合费、跨江跨河的航标设施及港航监费用等。
3.3关于工作界面划分
发包人应汲取以往建设项目在工作界面划分时出现问题的教训，并借鉴成功的实施经验，本着有利于工程进展、减少施工干扰、方便管理和杜绝废弃工程以及尽量避免经济纠纷的原则划分工作界面。建议在招标文件中对下列项目的工作界面进行划分：电缆沟槽、护轮轨、综合接地、接触网支柱基础、T梁的湿接缝及横向张拉、有砟轨道大机养补砟及精调以及无砟轨道扣件安装和轨道精调等。这些工作内容应本着有利于工程进展的原则，分别划分到相应的站前土建（路基、桥涵、隧道等）和铺架（铺轨、架梁）单位实施。
3.4关于暂估价确定原则
对于设计阶段暂定的或招标期间难以准确确定数量和费用的项目，要采取必要的手段合理规避承发包双方可能在实施期间承担过大的风险。建议针对比较常见的岩溶处理、隧道大段落的帷幕注浆和反坡排水等项目，采取如下具体措施，一是列入承包范围，明确实际发生时数量和费用的确定原则；二是工程量清单提供预估数量，由投标人根据预估数量报价，实施期间按确认的数量结算。
3.5关于限额设定问题
建议发包人在统筹考虑铁路建设工程不同标段之间因工程地质条件、设计深度和标段工程类别等存在很大差别前提下，结合Ⅱ类变更设计限额的设定，设定不同标段的风险包干费限额，从而避免发承包双方之间以及各承包人之间出现的风险包干费和变更设计限额的极端不平衡、不合理现象。
4结语
铁路建设工程投资控制是一个复杂的系统工程，招标阶段虽是项目整个建设周期中一个短暂的阶段，但对合理确定工程合同造价和后续实施阶段的投资控制至关重要。基于铁路建设工程在招标阶段存在的主要问题，本文从工程量清单和甲供料清单编制、工程承包范围确定、工作界面划分、暂估价确定原则、风险包干费和Ⅱ类变更设计的限额等方面提出了相关对策建议。
参考文献
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作者：徐涛 单位：中国铁路总公司工程管理中心
