摘要：社会管理是中国特色社会主义理论的重要组成，探究中国特色社会主义社会管理不仅需要朝向现实，寻求实践资源，还要追根溯源，梳理历史流变。抗战时期，陕甘宁边区政府和人民在社会管理方面进行了大胆创新，形成了自己的体制格局和固有模式，使得延安不仅成为民主的典范，其他根据地的模范，而且也成为当时人们心中的圣地。明乎此，归总陕甘宁边区社会管理的主要做法和基本经验具有十分重要的历史价值和现实意义。
关键词：陕甘宁边区；社会管理；体制模式；基本经验
1937年-1949年，陕甘宁边区政府在极其艰苦的条件下，由政府和民间共同努力，在社会风气培育、流动人口管理、社会保障建设、社会风险应对等方面开展了社会管理创新，取得了瞩目成绩，产生了广泛影响，延安不仅成为革命者的圣地，“民主的模范”，也是中国的一方净土，令人羡慕，使人向往。1940年2月1日，毛泽东在延安民众大会的讲演中自豪地说：“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财。”[1]这“十没有”既是当时社会管理成效的反映，也为创建中国特色社会主义社会管理提供了历史借鉴。
一、陕甘宁边区社会管理的体制格局
延安时期，在局部执政的情况下，中国共产党根据陕甘宁边区经济、社会的发展实际，做了大量效果显著的开创性、奠基性工作，构建了社会管理的组织网络，制定了社会管理的法律法规，形成了符合那个时代要求的社会管理体制格局。
（一）党的集体领导
延安时期，中共中央和中央军委均植根于陕甘宁边区，指挥着分部在华北、华中、华南等处与陕甘宁边区有着相同性质的地方性政府。在这里，中国共产党仅仅是局部执政，却得到了广大人民群众的拥护和支持，营造了陕甘宁边区相对稳定、有序的社会环境。究其原因，主要是因为中国共产党有一个支持和组织人民当家作主、自我管理的优秀领导集体。在陕甘宁边区，以毛泽东为核心的党的领导集体是一个成熟稳定的社会管理责任主体，发挥了中国共产党在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心地位。“三三制”是边区领导体制改革的成功案例，通过“三三制”政权建立，不仅加快了边区民主化进程，理顺了党与政府的关系，使党不能直接干预政府，避免了“以党代政”，而且使得广大边区人民群众积极参与到社会管理之中，同时也提高了边区各个部门的工作积极性。
（二）陕甘宁边区政府负责
政府需要对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督；需要保障人民的民主权利和合法权益，维护公平正义；需要最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。1937年9月，根据国共两党关于国共合作的协议，中国共产党将西北苏区改组为陕甘宁边区，并成立边区政府，下设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅和保安处，分管全区政治事务和社会事务。边区政府隶属于边区参议会，其行政区划分实行“三级两辅制”，分为“正式行政区划层级和准行政区划层级”两个部分，正式行政区划层级由“边区、县、乡”三层级组成，准行政区划层级又细化为分区和区，分别作为边区和县的辅助层级。[2]边区政府在行政管理上实行分级制，基于边区位置的特殊性和个别需要，还设置了垦区、移民开垦区、盐业中心区之类的特别行政区，例如著名的南泥湾垦区。
（三）社会民众团体参与
维护人的尊严和满足人的需求是社会管理亘古不变的核心所在，管理的终极价值和最终目的是改善人民生活质量和提高社会福利待遇，增进最大多数人的幸福感。边区社会组织（主要是民众团体）是边区政府和人民群众的中介，以协调和沟通的方式平衡个人与政府、个人与社会、个人与个人之间的利益，协调各方行为，以达成共识。广泛的公众参与是社会稳定和谐的基础，社会管理需要全体成员共同参与，政府不应该过多干涉民众团体的内部事务，适当保持其独立自主性。在这个方面边区政府把握的恰到好处，原则上不干预民众团体的内部事务，倡导和鼓励其发扬内部民主，自己推选自己的带头人，自主产生领导干部，从源头上保障了其独立性。这一时期，蓬勃发展的民众组织是边区政府权能向社会延伸、细化的关键，也是缩减执行管理契约和管理成本的重要因素，起到了辅助性的。合作社是边区最重要的经济组织，毛泽东在边区第一届劳模大会上做了《组织起来》的报告，指出：“目前我们在经济上群众组织的最重要形式，就是合作社”[3]。截止1944年，全边区有手工业生产合作社375个，消费合作社3699个，信用合作社86个，医药合作社51个。它们为组织劳动力，使广大农民普遍开展劳动互动发挥了重要的作用[4]。
（四）法治维护公平正义
规范的法律体系是社会管理的有力保障，在边区政府存在的十多年时间里，共制定和颁布了64个类别，数量达千件以上的法律法规[5]。1938年11月，陕甘宁边区政府参照国民政府所颁布的《省参议会组织条例》，决定改边区会议为参议会，以保持行政组织上的统一。1935-1948年间，边区先后出台了具有指导意义的基本法典，如《陕甘宁边区宪法原则》、《陕甘宁边区民法草案》等，这些法律法规是边区各项活动的准则，是对利益关系的分层次全方位协调，是边区社会健康有序发展的制度保障。在家庭婚姻立法方面，边区政府颁布了一系列新的婚姻政策和法令，包括：《陕甘宁婚姻条例》、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》、《陕甘边区婚姻暂行条例》等。通过边区政府在婚姻风俗方面彻底的换血式改革，边区落后的婚俗习惯被废除，广大妇女同胞的生产生活发生了翻天覆地的变化，这就强有力地冲击了封建社会愚昧的伦理秩序，从立法、司法和执法的角度，保证了婚姻自由自主。
二、陕甘宁边区社会管理的主要模式
陕甘宁边区地处中国大西北，横跨三省，这里的经济、文化极不发达。中国共产党在取得全国政权之前，在新民主主义革命的28年中，有近22年的局部执政的历史。陕甘宁边区是中国共产党局部执政成功的示范区，在社会管理的理念形成、模式建构、实践探索等方面，都形成了可以借鉴的宝贵经验。
（一）在管理主体方面，通过“双重政权，边区自治”，解决社会问题社会管理不是自上而下垂直的单一管理，而是一种上下良性互动的过程。为了共同目标，多元化管理主体相互协商，通过合作的方式对社会事务进行管理。所谓边区自治，实质上是一种合作，是建立在同一目标追求和统一价值取向基础上的合作，是把各管理主体由领导式关系转变成为相互协调的合作关系。各个主体在维护自身合法权益的同时，也要做出适当的妥协和让步。陕甘宁边区政府成立后，边区境内不少地方，在较长的一段时间内，存在着两套政权班子，严重阻碍了边区的行政统一和政令统一。在社会管理主体方面，中国共产党领导下的边区政府是社会管理的宏观决策者，是主导的力量。政府从宏观出发，站在决策者的高度总揽全局、统筹规划，而基层工作则由各类社会组织去完成。在边区社会管理中，人民群众既是边区社会管理的对象，也是边区社会管理的主体，一方面边区政府指导群众参加春耕秋收活动、缴纳救国公粮，另一方面人民群众协助政府修筑公共工事、剿匪锄奸。可以说，民众团体是政府和人民中间的桥梁，是政府的有力支柱，是抗战建国中最有力的推动机。
（二）在管理支点方面，通过“协调为主，教育为辅”，化解社会矛盾正确处理人民内部矛盾，是中国共产党历来都十分重视并着力解决的一个重大课题。社会管理解决的是人民内部矛盾，边区政府从人民群众最关心、最直接的利益问题入手，调动社会资源，化解矛盾。总的来说，物质利益矛盾是边区政府面对的最主要的人民内部矛盾。在客观分析这一矛盾的基础上，边区政府采取了以下措施：一是最大限度地满足人民的需求，给农民最大的实惠，比如减租减息、修养生息等政策，使绝大多数贫苦农民从中获得切实利益；二是在税收征收上，实行了统一累进原则，合理化解各阶级阶层的负担；三是在劳资关系问题上，采取了劳资两利的政策，鼓励资本家适当地发展实业，帮助政府分担经济上的压力，提高人民的生活水平。此外，提高全民族文明素质是社会管理的基础性工作，边区政府成立之后，把文化教育提高到社会建设的高度，通过创办冬学、夜校等方式，提高广大农民的文化水平。通过“协调为主，教育为辅”的管理模式，有效地推动了边区的社会发展和全面进步，使封闭、落后、贫瘠的陕甘宁边区面貌焕然一新，焕发出祥和的气息，从而达到有效整合社会资源，化解人民矛盾之鹄的。
（三）在管理方法方面，通过“思想引导，争取外援”，保持社会稳定思想政治工作是中国共产党的优良传统，也是社会管理的基础工作。“道之以德，齐之以礼，有耻且格。”社会秩序，既要靠法律法规等外在强制力，也要靠思想道德等内在约束力。“整风运动”是边区政府提高自身执政能力，加强社会管理，提升思想道德的一次成功实践。通过系统的整风学习，广大党员和干部提高了认识，掌握了思想武器，并且联系实际，检查工作，反省自己，开展批评与自我批评，树立了正确的学风、党风和文风。为了更好地争取外援，边区交际处成立后，在中国共产党外交政策的指导下，有序地开展边区外事和来宾接待工作。凡来边区的中外客人，不论政见与地位，不管是临时的，还是长期留在延安工作的，边区交际处均设宴招待，举行欢迎和欢送仪式，这就有效地扩大了影响，争取了外援。
（四）在管理过程方面，通过“廉政建设，改善民生”，促进社会公平中国共产党的一切奋斗目标和工作原则都是为了造福人民，使人民过上美好幸福的生活。边区政府高度重视民生问题，把改善民生作为社会管理的出发点和落脚点。正如毛泽东在陕甘宁边区参议会上的演讲中所说的那样，“全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿、有饭吃、有事做、有书读，总之是要各得其所。”[6]在管理过程中，边区政府将改善民生与廉政建设紧密联系起来，成功塑造了一个“只见公仆不见官”的廉洁政府。一是接受人民群众的普遍监督。边区政府制定法规及监督机制，明文规定“人民有用无论任何方式控告任何公务人员非法行为之权利”，[7]这就从根本上赋予了群众以监督权；二是保证人民监督渠道的畅通。当时的法律明确规定，各级政府或政务工作人员，接到人民控告后，“需随时负责转呈上级政府，不得有任何阻难亦不得置之不理”；[8]三是接受参议会的广泛监督。参议会分为乡、县、边区三级，是边区政权的最高权力机关。其职责是“督促和检查边区政府领导及边区各级政府、司法机关之公务人员的非法行为。”[9]通过一系列连贯高密度的监督制度，在保证加强党的统一领导的同时，也防止党员干部腐化堕落，杜绝了党内特权，促进了边区社会公平正义。
三、陕甘宁边区社会管理的基本经验
抗战时期，陕甘宁边区政府和人民在社会管理方面进行了大胆创新，形成了自己的体制格局和固有模式，形成了当时延安良好的党风、政风、民风，既创造了一个风清弊绝社会的奇迹，也留给我们许多值得思索、继承的宝贵经验。
（一）诚信政府是社会管理的无形推动力
民众的信任和支持来源于政府的施政理念、政策和行为，是社会管理能力的集中回馈。政府在实施社会管理时，首先要明确自身的责任，在群众充分信任的基础上协调各类社会关系，处理各类社会矛盾，管理社会公共事务，以提升政府的公信力。其一，社会管理需要相信人民、依靠人民。人民群众是社会管理的主导力量，贯穿于整个社会管理的过程中。延安时期，以毛泽东为代表的领导集体，经常深入田间地头与群众交流，询问了解群众衣食住行等问题。在农忙时节，广大党员干部也会从紧锣密鼓的工作中挤出时间，帮助农民收割、播种，干群关系融洽；其二，贯彻群众路线，提升政府公信力。延安时期的社会管理经验表明，群众路线是社会管理的基础性、经常性和根本性工作，从社会管理的原则、内容、目标、手段等各个方面来看，社会管理都与群众密不可分，许多工作皆围绕着群众的切身利益展开，其目标就是为了解决人民群众密切关心的民生问题。
（二）思想政治教育是社会管理的精神源泉
思想政治教育主要“通过社会价值信念教育提高人们对社会共同的价值观的认知与觉悟水平，使人们明确自身所肩负的责任与使命”。[10]思想政治教育是社会管理的有效形式，是中国共产党的“法宝”，在有效社会管理中起着重要作用，是一种“软”管理，对优化社会管理具有积极的意义。其一，边区政府通过整风学习的方式，把思想政治教育和解决边区党的统一领导问题紧密结合起来，加强了党中央对边区军民的统一领导。这样，就通过“柔性管理”的教育方式，有效弥补了“刚性制度化”管理的不足；其二，思想政治宣传是中国共产党思想教育的重要抓手。延安时期，陕甘宁边区政府先后创办了多所列宁小学、成人扫盲识字班、干部学校，创办《红色西北报》等刊物，宣传共产党的政策、方针，用新思想、新文化教育、团结和发动群众，进行思想政治教育，构建抗日统一战线，为社会管理营造了良好的环境。
（三）社会保障是社会管理的牢固基石
社会保障在不同历史时期有着不同的社会功能，有效的社会保障体系不仅是社会管理的“稳压器”，而且是社会发展的“助力器”。陕甘宁边区政府从边区的实际情况出发，开创性的实施了大量的社会保障工作，并取得显著成效。其一，改善了边区社会关系，使边区群众精神面积焕然一新。在战争频发和自然灾害的双重威胁下，边区人民有组织地参与到拥军优属活动之中，帮助移民难民生产自助，支援抗战部队，使边区社会关系呈现出团结互助的良好局面；其二，妥善安置移民难民，提高政府威信。边区政府在进行社会管理的同时，通过推行移民难民政策，使边区劳动力迅速增加，促进了经济社会建设的发展；其三，改变了边区医疗卫生环境。民办公助性质的保健药社、卫生合作社，免费为所在地民众防疫、治病，并经常组织医疗队下到农户家中去。边区政府还大力推行“医疗大众化”，在整个边区乃至偏远山区普及科学医疗卫生防疫知识，造福广大人民群众。以史为鉴，可以知兴替。回顾总结延安时期中国共产党社会管理的主要做法和基本经验，对于我们今天建设和谐社会，树立良好风气，富有启迪意义，更具借鉴作用。我们有信心继往开来、奋发图强，为早日实现富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而努力奋斗。
[参考文献]
[1]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：718.
[2]张皓.中国现代政治制度史[M].北京：北京师范大学出版社，2004：278-279.
[3][6]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991：931.308.
[4]王欢.抗战时期陕甘宁边区社会管理的实践与经验[J]，延安大学学报（社会科学版），2012（2）.
[5]郝琦，宇赟.略论延安时期的法制建设[J]，广西社会科学，2004（4）.
[7]中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编(第1卷)[M].广西职称北京：中国社会科学出版社，1981：35.
[8][9]陕甘宁根据地革命史料选辑（第1辑）[M].兰州：甘肃人民出版社，1981：296;28.
[10]刘新庚.现代思想政治教育方法论[M].北京：人民出版社，2006：104.
作者：王强 王欢 单位：西北大学马克思主义学院
