一、统筹机制的文献综述
国内外对社会管理的统筹机制研究首先主要集中在城乡发展统筹机制的研究方面。如高焕喜等（２００７）指出我国由于长期的城乡二元经济结构体制的存在，城乡统筹将是一个长期的推动过程，为确保城乡统筹的有效推进，构建形成城乡统筹的有效机制是当前迫切需要解决、带有根本性的理论和实践问题。机制设计理论以及演化博弈论是城乡统筹机制形成的两条主要思路。其次，是对城乡发展统筹研究的方式方法提出建议，如郭怡（２０１０）指出我国许多城市都在积极进行着生态城市的构建和规划，可是在全民生态建设意识的提高和普及中人们却疏忽了城市生态环境的改善往往是以牺牲农村生态环境为代价的，因此如何打造灵活的城乡边缘区，缩小城乡差距，加快产业结构转型，促进城乡生态经济一体化，是解决城乡经济发展和生态保护两极矛盾的方法之一，也是贯彻落实党的统筹城乡发展精神的具体措施。再其次，则是对城乡统筹在具体方面的应用研究。如张风等（２０１０）在分析城乡金融统筹发展机制的基础上，试图构建城乡金融统筹发展机制形成的一个评价指标体系，通过该指标体系来评价我国目前城乡金融统筹发展的状况。最后，城乡统筹机制在现实中的障碍，使研究又回到了社会管理创新思路上来。如袁建伟等（２０１３）在城乡社会管理创新视角下，指出在关注区域经济平衡发展与城镇化进程的关系，关注地方政府改革与城乡社会统筹机制建设，提出地方政府在探索城乡社会公共事业创新中，要努力实现由“管制型”政府机构到“善治型”公共服务机构的变革。我国在生态环境统筹机制方面也有成功的例子。如福建省通过建立上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合的流域生态补偿机制，实现了经济增长和流域生态环境保护协调发展。所谓流域生态补偿机制就是按照“受益者补偿”的原则，把上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合，下游受益地区每年拿出一部分资金，上中游地区每年配套一部分资金，再加上省财政每年安排的一部分资金组成流域环境综合整治专项资金，用于上中游流域环境的生态整治。同时在生态环境的计量方面也取得了一些成绩，如温作民（２００８）等编著的《森林生态会计》一书中，提出了采用系统抽样和第三方独立评估的计量方法，使环境会计信息计量的可靠性显著增加，使我国在森林生态计量研究领域处于世界领先水平。
二、研究的思路和方法
综合以上研究成果，在生态环境补偿和计量的社会管理方面，主要着眼于流域生态补偿机制和森林生态补偿机制的研究，还没有学者提出整个区域工业发展生态环境补偿统筹机制的设想，本研究正要从这一设想出发，运用实证研究的方法，通过以单位面积工业产值为标准，以区域经济最大化为目标，以广东省工业发展生态环境补偿为研究对象，来验证在区域内经济发达地区与经济欠发达地区之间处于类似“二元经济”条件下，并以此为基础，探讨消除要素流动性壁垒，探索广东省工业发展生态环境补偿的统筹机制。
三、实证研究
（一）研究的假设
在区域内经济发达地区与经济欠发达地区之间类似于“二元经济”条件是进行统筹机制研究的基础条件，在一定区域内，由于资源环境、地理位置、交通环境、经济基础等原因，导致其工业经济效率差异是客观存在的，我们在这里假设作为中国经济发达省份的广东存在类似于“二元经济”条件。
（二）研究指标的构建
我们需要验证广东省经济发达地区与经济欠发达地区之间存在类似于“二元经济”的条件。其表现形式定义为不同地区单位面积工业总产值存在着效率差异，地区单位面积工业总产值表达形式等于工业总产值除以区域总面积。为什么要选择这个相对数指标作为效率差异的指标，主要基于以下的考虑：第一，虽然经济总量是经济发达地区的主要标志，但是人均经济总量则更能反映经济发展的程度。如美国的经济总量是世界第一位的，但是人均经济总量美国并不是世界最高的，像欧洲的卢森堡人均经济总量就比美国高；第二，用区域总面积来求该指标，而没有采用市辖区的面积，主要是由于生态环境补偿工作的实施地可以在全区域范围内进行，而适合工业发展的区域则要求相应地理、交通和人文等条件，由此，单位面积工业总产值的高低就可以综合反映出该地区经济发达状况。考虑到实证研究的需要，为构造地区单位面积工业总产值这个关键指标，并对这个指标进行相应的分析，设置以下指标：工业总产值、区域面积、单位面积工业总产值、是否达到全省平均和归入分组。对以上的指标逐一说明一下：工业总产值是指市辖区的工业总产值，区域面积则是区域总面积，单位面积工业总产值是工业总产值除以区域面积。是否达到全省平均是一个是非选项，主要是衡量单位面积工业总产值是否达到平均水平。归入分组是一个聚类分析项，就是根据研究的需要，按照一定的标准将单位面积工业总产值的各项分为不同的组别。
（三）数据指标的时间说明
根据研究的需要，归类分析一般要采用三年以上的数据，因此我们采用２００９—２０１１年的相关数据来进行分析。根据研究的要求，进行了数据收集工作，对数据的来源说明如下：以上的数据来源于中经统计数据网和广东省统计网等相关网站。
四、实证研究的经济分析
根据经济学绝对优势和比较优势的原理，绝对优势是指个人、企业或国家使用相同数量的资源生产出比竞争者更多的产品或服务的能力；比较优势是指个人、企业或国家以低于竞争者的机会成本生产产品或服务的能力。在这里绝对优势就是经济发达地区比经济欠发达地区的单位面积工业总产值高；比较优势则是欠发达地区进行生态环境补偿的机会成本比经济发达地区的低。经济学原理告诉我们，交易的基础是比较优势而不是绝对优势。也就是说经济欠发达地区在生态环境补偿活动上存在比较优势。综上分析，可持续发展下的工业发展和生态环境补偿由于效率上的差别，生态环境补偿工作的统筹需求就显现出来，从地区发展经济发展最大化的角度来说，将工业效率高的组１城市群体的部分生态环境补偿义务，有偿转让给工业效率低的组２城市群体，既可以让广东全省的工业生态环境补偿工作得到落实，又可以充分发挥工业效率高的组１城市群体发展经济的优势，需要广东省形成极具可操作性的工业发展生态环境补偿统筹机制或法案以消除要素生态补偿资金在区域流动的壁垒，各城市群在因地制宜结构转变中实现经济增长，从而可以实现区域经济最大化的目标。广东省经济发达地区与经济欠发达地区之间工业经济发展存在类似于“二元经济”的现实，凸显了广东省工业发展生态环境补偿统筹的必要性。那么进行工业发展生态环境补偿统筹的关键问题是什么？就是将工业发展带来的生态问题量化，计算工业发展生态环境补偿成本，按照工业产值的一定的比率，提取生态环境补偿基金或生态环境补偿税（费），在全省范围内统筹使用。对于生态环境补偿基金或生态环境补偿税（费）的征收的理论分析，我们作如下的阐述。先谈生态环境补偿基金或生态环境补偿税（费）的征收主体。从理论上讲，征税主体是国家，国家享有征税权，征税权是国家主权的一部分。在具体的征税活动中，国家授权有关的政府机关来具体行使征税权。生态环境补偿基金的作用是为公共生态利益服务的，其性质与税收的性质大体相同，所以，对于广东省生态环境补偿税的征税主体应是相应的政府机关，最好由税务机关征收或代收，这是由两个方面因素所决定的：一是从法理学的角度来说，存在公共发展中的社会利益，社会利益在法律上早已得到认可并以许多方式保护，而公众生态权益的保护就是需要国家授权的有关机关通过征税或费的方式进行保护，这是因为工业生产所带来的生态环境损失，是工业企业所造成的社会成本，在市场经济中由于生产的外部性影响，生态环境的服务价值游离在市场之外，工业企业所造成的社会成本没有被有效补偿。著名经济学家阿瑟•Ｃ．庇古（Ａｒｔｈｕｒ Ｃ．Ｐｉｇｏｕ）把环境问题纳入经济分析后，发现非生产性环境资源的功能并不在市场交换关系中，也就是市场价格无法反映这部分资源的稀缺程度，即存在“市场失灵”问题。同时庇古认为政府有责任通过补贴、赋税或法规使得个人边际净成本与社会边际净成本趋于相等。
所以说建立生态环境补偿基金是工业企业社会成本内部化的要求，是工业企业边际净成本与社会边际净成本趋于相等的有效途径。二是我国环境保护收费制度不合理。比如我国的矿产资源补偿费征管是通过各地地矿部门征收，财政部门兼管的。由于我国管理体制省级以上基本是条条管理，市（地）级以下是块块管理，从而导致矿产资源补偿费的截流、挪用，矿产资源环境补偿费无论从管理体制和执行情况方面，都比税收的强制性弱，而税务部门的管理体制和税收的强制性正是解决目前矿产资源补偿费条块分割的有效手段。所以，工业生态环境补偿基金的收取最好依托现有的税收征管体系。工业生态环境补偿税费的缴纳主体，是指按照税法或相关规定直接负有缴税义务的自然人、法人和非法人组织。由于工业企业是工业生产行为的组织者和实施者，是以工业生产获得利益的法人组织，负有纳税义务，因此工业企业是工业生态环境补偿基金或生态环境补偿税（费）的缴纳主体。工业生态环境补偿税费的征纳客体，也称征税费对象或课税费对象，是指征税费的直接对象或称标的，它说明对什么征税费的问题，在现代发达国家，把征税费的客体定为物是普遍的做法，所以对于工业环境补偿税费的征纳客体应是工业产品。这是由两方面因素所决定的：一是因为工业产品的生产方式，是导致环境损失的唯一诱因，所以按照法理学认为的保护被认可的利益要求，使工业产品作为生态环境补偿基金或税费的征纳客体具有合理性和合法性。二是根据工业产品具有突出的收益性和营利性，就使工业产品具有了可征税性的因素，则使工业产品可以征收生态环境补偿税（或费）。对于工业生态环境补偿税的计征依据，是从量定率征收还是从价定率征收，这几年在学者的探讨中从价定率征收的呼声较高，理由是随着这几年工业品价格的上涨，按量征收不能充分获取价格上涨带来的收益。同时由于经济的发展和环境意识的增强，人们维护生态权益的意愿上升，生态权益评估值会有一个递增的趋势，生态环境资源的稀缺也导致资源环境价格的上涨，从量征收可以反映出这种趋势的变化。再看工业生态环境补偿基金或税（费）缴纳比率设计。我国工业生态环境补偿税率测算的基本原则：一是生态环境补偿基金或税（费）的测算应保证各项规章制度能够顺利地衔接。二是考虑工业企业流转税负已经偏高的实际情况，同时也应保证现行的国家财税框架大体保持不变。工业生态环境补偿基金或税（费）缴纳比率测算方法，一是需要根据经济社会发展水平，并参考国际通行的惯例，在测算时要确定影响生态环境补偿基金或税（费）税率的因素。二是本着减少污染、对环境进行有效补偿，以达到可持续发展的要求。根据工业区的具体特点，结合影响生态环境补偿税（费）的因素，建立数学模型，确定理论上的生态环境补偿税（费）税率。三是在理论联系实际基础上，通过调研，根据实际征收的状况进行调整，最终确定合理的生态环境补偿基金或税（费）占工业总产值的比率。
五、可能存在的问题
对于区域生态环境补偿统筹机制运行中可能存在的问题主要有四个，一是经济发达地区“搭便车”的心理，对生态环境这个“公共产品”不愿意支付相应的代价，因为，有时经济欠发达地区可能什么也不必做或者是停止某些行为，就是做了生态环境补偿工作；二是经济发达地区不愿意经济利益外流，即使提取生态补偿基金，也不愿意进行统筹，我国养老金基金的运行中就存在类似的问题；三是经济欠发达地区不愿意被生态环境补偿的义务捆住手脚，虽然通过转移支付，得到一部分经济补偿，但是他们认为进行工业化建设，可能获益更多；四是经济欠发达地区发展经济的手段单一，不能进行生态资源产业化的开发，影响了当地经济的发展。
六、具体的实施措施
针对以上的问题，广东省在具体实施生态环境补偿工作中应加强制度建设，为此提出以下建议：一是加强生态补偿税（费）的征管力度，形成生态补偿基金，并且要强化生态补偿资金的统一管理；二是对生态环境补偿工作充分考虑生态环境补偿的比较优势，统一规划，分步实施；三是建立生态环境补偿的奖励机制，让生态环境这个公共产品“正”的外部性价值化，让经济欠发达地区从经济上收益；四是帮助经济欠发达地区进行产业规划，通过生态资源产业化的开发，建立经济欠发达地区可持续发展模式，促进经济的发展。对于广东省在“十二五”和“十三五”发展规划期间内，进行工业发展生态环境补偿统筹的关键，就是按照工业产值的一定的比率，提取生态环境补偿基金或生态环境补偿税（费），在全省范围内统筹使用。根据相关仿真预测的结果，广东省在“十二五”和“十三五”发展规划期间工业发展生态环境补偿成本约为２ ７８０．５４亿元，以及广东省在“十二五”和“十三五”发展规划期间预计的工业总产值约为９０３ ５８３亿元，得到广东单位亿元工业总产值需要提取的生态环境补偿基金为３０７ ７２３．８１元，也就是说提取比率为３．０８‰。
作者：秦格 单位：广东金融学院
