摘要：就业问题关乎民生与社会稳定，在供给侧结构性改革的时代背景下，就业问题的严峻性日益凸显，而失业保险制度是解决就业问题的关键。文章通过分析我国当前失业保险制度中存在的问题，比较与借鉴发达国家失业保险制度的成功经验，进而对我国失业保险制度的完善提出一些可行的政策建议。
关键词：失业保险制度；预防失业；再就业
引言
失业保险制度起源于西方发达国家。起初，这项制度的关键任务是保障失业人员的基本生活。之后，随着失业保险制度不断成熟，其重心开始向促进失业人员再就业转移。与发达国家相比，我国失业保险制度的发展程度不高，处于亟待完善的阶段。１９８６年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布实施，标志着我国开始强制实行失业保险制度；１９９９年，国务院颁布实施《失业保险条例》，为失业人群提供了基本生活保障并发挥了促进再就业的功能；２０１０年，全国人民代表大会常务委员会颁布了《社会保险法》，作为社会保险的重要组成部分，失业保险制度的实施有了法律依托与保障。纵观我国失业保险制度３０年的发展历程，它主要发挥了事后弥补的功效，而预防失业和促进再就业功能尚未较好发挥。随着我国经济发展速度逐渐趋于平缓，就业形势的严峻性日益凸显。近年来，新增劳动力人口就业压力愈发沉重，加之化解产业过剩的政策驱使，职工安置工作也成为企业与政府应当关注的焦点。从２０１５年开始，以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革正式拉开序幕。在这一背景下，“去产能”作为五大任务之一，成为近期我国经济社会发展的明确目标和重中之重。为了应对在化解产能过剩过程中产生的“失业潮”问题，我国必须尽快完善失业保险制度，避免相关产业（如钢铁、煤炭产业）的劳动人员丧失安全感。在供给侧结构性改革的大背景下，妥善解决好就业、失业与再就业问题，有利于推动产业转型升级的进程，有利于促进企业形成新动力，同时也有利于保障民生、维护社会稳定。对于失业保险制度而言，供给侧改革既是挑战，也是机遇，我国应当以此为契机，加快完善失业保险制度，营造更好的劳动力市场环境。
１我国失业保险制度存在的现实问题
虽然经历了３０年的实践，我国的失业保险制度得到了进一步的完善与发展，但由于近年来经济结构变化和经济增长方式转变所导致的结构性失业问题愈发突出，因此要求我们尽快认清现行制度中存在的问题，以便及时加以改善和解决。
１．１现行的《失业保险条例》难以适应新形势
在经济新常态与供给侧结构性改革的背景下，《失业保险条例》中的许多规定已经难以保证失业保险制度功能的有效发挥，无法适应当前经济社会新形势的需要。１．１．１失业保险制度覆盖范围有限。现行《失业保险条例》对于失业保险金领取标准的规定较为苛刻，导致相当一部分失业人员无权享受失业保险的保障。根据国家统计局公布的《中国统计年鉴》可以计算出２００５———２０１４年领取失业保险金人数占城镇登记失业人数的比重，从而了解失业人员领取失业保险金的情况（图１）。统计年鉴中的数据显示，这１０年我国城镇失业率维持在４％左右，在金融危机的冲击下，２００９年失业率达到近年来的高点，为４．３％。在失业率相对稳定的情况下，年末领取失业保险金的人数却逐年下降，领取失业保险金人数占城镇登记失业人数的比重更是从２００５年的０．８１大幅下降至２０１４０年的０．２２，降幅高达７２．８％．造成这一现象的原因，很大程度上来源于我国当前的失业保险制度门槛较高，覆盖范围有限。例如，对于大学毕业生而言，由于他们从未缴纳失业保险费，因此毕业后的失业无法得到失业保险制度的保障与补助。对于农民工而言，由于他们的流动性较大，很难做到在一个单位连续工作一年以上，达不到《失业保险条例》规定的标准，导致他们在失业后不能领取失业保险金。１．１．２单一的失业保险费率削弱缴费主体的积极性。２０１５年我国将失业保险费率由原先的３％统一降至２％，从２０１６年５月１日起，失业保险费率在该基础上将阶段性降至１％～１．５％，其中个人费率不超过０．５％。虽然缴费比率有所下降，但我国实行单一失业保险费率的现状始终没有改变。从企业的角度来看，效益好的企业支付员工更高的工资，承担更多的失业保险费，而员工的失业风险相对较低，领取失业保险金的数额较少，因此形成了失业保险金收支失衡的局面；从产业的角度来看，利润较低的劳动密集型产业具备大量的就业人口，需要缴纳更多的失业保险费，而利润较高的资本、技术密集型产业拥有的就业人员少，需要缴纳较少的失业保险费，从而导致产业间失业保险金负担不公平。总体来看，单一的失业保险费率削弱了缴费主体的积极性，违背了公平原则，不利于促进就业。１．１．３失业保险待遇缺乏公平性与灵活性。现行《失业保险条例》规定了统一的待遇水平，排除了失业人员之前缴纳失业保险费水平高低这一因素，违背了领取保金权利与投保缴费义务的对等原则，缺乏一定的公平性。此外，《失业保险条例》的制订还忽略了一个现实问题。一般而言，四十岁以下的失业人员再就业的可能性较大，这类人群对于失业保险金的依赖程度相对较低；而四十岁以上的失业人员再就业的难度加大，加上抚养子女、赡养老人的负担，对失业保险金的依赖程度自然较高。因此，《失业保险条例》规定的统一待遇标准缺乏一定的灵活性。
１．２失业保险基金使用效率较低
《中国统计年鉴》的数据显示，２００５年我国失业保险基金结余５１９亿元，并在之后十年逐年增加，２０１４年结余已达到４４５１．５亿元，较２０１３年增长了２０．８％。在我国失业群体日趋庞大的同时，失业保险基金却出现了巨额盈余，直接表明了我国失业保险基金使用效率的低下。一方面，我国失业保险基金收入主要来源于国有企事业单位及其员工的失业保险费缴纳，这类就业人员工作相对稳定，失业风险较小，需要领取的失业保险金相应较少，对基金结余起到了“增收减支”的作用；而对于民营企业、中小型企业的职工以及其他流动就业人员而言，他们的失业风险相对较大，加上可能会因缴费时间不足等因素不符合失业保险金领取的条件，导致他们的缴费扩充了基金结余却无法受益。另一方面，失业保险基金支出项目较少，主要包括保障失业人员基本生活的失业保险金、医疗补助、丧葬补助、抚恤金以及接受职业培训、职业介绍的补贴，失业保险基金的支出项目与涉及范围都非常有限。失业保险基金在筹集收入与安排支出的过程中，收支平衡尤为关键，然而我国却存在失业保险基金的巨额结余与收支失衡问题，大量的基金结余造成了浪费，加大了基金的管理风险和贬值风险，导致失业保险制度难以发挥应有的作用。
１．３失业保险制度的功能定位尚不清晰
理想的失业保险制度应当同时具备保障基本生活、预防失业、促进再就业三大职能。在我国，失业保险制度主要发挥了保障基本生活的事后补救作用，而预防失业与促进再就业功能不足，具体表现在：１．３．１预防失业的功能不足。例如，在２００８年金融危机的巨大冲击下，很多用人单位急需国家采取一定措施进行扶助，帮助其渡过难关，尽最大可能控制失业规模，而失业保险基金并未拨付资金，这一现象极易诱发长期缴纳失业保险费的用人单位的消极情绪。预防失业与稳定就业的功能不足使得企业在困难时期得不到失业保险基金的专项补贴，很大程度上导致了失业保险基金使用效率低下，出现大量结余。１．３．２促进再就业的功能不足。在我国失业保险基金支出项目中，仅有职业培训补贴和职业介绍补贴两项内容发挥了促进再就业的功能，资金支出非常有限，导致我国失业保险制度难以发挥促进再就业的功能，只能扮演消极救助的角色。
２完善我国失业保险制度的政策建议
２．１适当降低失业保险门槛，扩大失业保险覆盖范围
上文提及加拿大、瑞典都已将失业保险金的领取标准由周标准改为小时标准，旨在将流动性较大或兼职的就业人员纳入失业保险范围。相比而言，我国领取失业保险金的条件较为苛刻，因此应当修改《失业保险条例》，适当降低失业保险门槛，将更多失业群体纳入受益范围之中。２．１．１实现失业保险惠及全体农民工。在我国失业保险制度中，农民合同制工人有参保的资格，但实际上，我国农民工的参保率很低。由国家统计局发布的统计数据可知，２０１５年我国农民工总量为２７７４７万人，其中本地农民工１０８６３万人，外出农民工１６８８４万人，签订劳动合同的农民工比重为３６．２％。假设企业为所有签订劳动合同的农民工缴纳失业保险费，那么在２０１５年也仅有３６．２％的农民工在失业后能够领取失业保险金。因此，应尽快实现城乡非农就业劳动者在履行同样失业保险缴费义务的同时，享受平等的失业保障权利，从而改进农民工的就业现状，推进我国城镇化进程。２．１．２实现失业保险惠及全体新生劳动力人口。新生劳动力人口的就业问题较为复杂，该群体同时面临就业难和择业难两大困境，他们通常对就业有较高的期待值，愿意付出更多的代价以获取满意的工作，因此该群体自愿性失业居多。对于新生劳动力人口，应当首先对其进行失业救济，保障他们的基本生活，在此基础上加强就业指导、职业培训等就业服务，同时实行更多促进就业和鼓励创业的政策，从而使该群体享受到失业保险保障生活、预防失业和促进再就业的功能，在提高其就业技能的同时，有效预防其长期失业。２．１．３实现失业保险惠及全体灵活就业人员。灵活就业作为一种重要的就业形式，在一定程度上缓解了我国的就业压力，拓宽了就业渠道。根据《中国统计年鉴（２０１５年）》的数据可知，２０１５年我国城镇就业人员共有３９３１０万人，其中１１４５８万人属于灵活就业人员，约占城镇就业人员的２９．１％。如果将该群体排除在失业保险制度之外，则违背了公平原则，不利于社会稳定和失业保险制度的发展。因此，我国应当建立健全灵活就业人员参加失业保险的制度，制定规范合理的灵活就业人员合同签订、失业保险费缴纳以及失业保险金领取的具体要求，使该群体切实享受国家的失业保障，从而促进和谐社会的发展。
２．２逐步提升基金使用效率，提高失业保险统筹层次
２．２．１失业保险基金大量结余要求我国必须采取措施提高基金的使用效率。随着养老保险、医疗保险、社会救济等制度的不断完善，可以适当精简失业保险支出项目中的医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金，增设对失业人员就业指导、职业介绍、职业培训等服务的补贴项目以及对稳定企业就业岗位的补贴项目，将基金支出重点放在促进再就业和预防失业的服务项目上。２．２．２我国失业保险统筹层次不高，导致失业保险基金难以有效发挥作用，加之各地区之间管理制度、管理水平等实际情况存在差异，失业保险统筹层次不能同步大幅度提高。因此，我国首先应当全面推进市级统筹，并允许有条件的省份进行省级统筹，在全省范围内筹集收入并安排支出，降低省内各地市失业保险基金的管理风险，确保失业保险制度平稳运行。此外，我国还应不断提高基金管理水平，着力推进失业保险信息化建设，为实现失业保险省级统筹打下坚实基础。
２．３加快优化失业保险功能，兼顾预防失业与促进再就业
回顾发达国家的成功经验后不难发现，加拿大、瑞典和日本的失业保险制度都十分看重预防失业和促进再就业功能的发挥，因此我国也应采取相应措施来优化失业保险制度的功能。２．３．１改革失业保险的费率机制。一方面，可以根据行业的失业风险程度设置不同的失业保险费率，失业风险程度越高，该行业适用的失业保险费率越高，从而让失业风险相对较高的行业承担更多的社会责任，这一措施体现了失业保险的公平原则，有利于有效预防失业；另一方面，可以根据企业的实际解雇情况设置不同的失业保险费率，企业解雇率越高，该企业适用的缴费率越高，该措施同样能够提高失业保险制度的公平性和劳动者就业的稳定性。２．３．２加大改善就业的资金投入力度。一方面，在确保发放基本失业保险金的前提下，应当将失业保险基金更多地用于预防失业和促进再就业。通过安排更多的失业保险基金支出，为企业发放稳岗补贴以稳定就业，为失业人员提供更为完善的再就业服务以缩短失业期限，这样一来又减少了失业保险基金支出，有利于基金平稳运行。另一方面，我国应当适当加大财政对失业保险基金的支持力度。对于失业保险基金结余较少或收不抵支的地区，政府及相关部门应根据实际的财政状况，对当地失业保险基金进行补充，从而促进该地区的稳定发展。２．３．３提高再就业培训服务的水平。高水平的再就业培训服务有利于提高失业人员的工作技能与应对失业风险的能力，而提高培训服务水平可以通过以下几个途径实现：（１）开展多样化培训。当前信息化与科技创新水平的提高对失业人员提出了更高的要求，因此对于失业人员的培训必须紧跟市场需求，丰富培训形式与培训内容，提高培训的实用性。（２）加强职业发展培训。为了提高失业人员的择业与就业能力，必须对失业人员进行充分的就业指导，帮助其形成合理政治期刊的长期职业规划。（３）加强创业培训。通过开展创业技能培训、提供创业补贴鼓励支持失业人员创业，从而带动就业。
作者：魏莉 张晓歌 单位：西藏大学政法学院 山东财经大学财税学院
