1我国现行金融法律体系的特征
从立法模式上看，采用条状分割的分业立法模式。理论上，金融业态大体可以区分为银行业、证券业和保险业三大类。我国现行金融法律以上述金融业态理论为基础，以金融机构为规制对象，对银行业、证券业和保险业分别立法，《商业银行法》、《证券法》和《保险法》规定商业银行、证券公司和保险公司只能经营各自的银行业务、证券业务和保险业务，一个行业中的金融机构不能经营其他两个行业的业务。在银行业内部，又有商业银行和信托公司的区分，商业银行不能经营信托业务。而与分业经营模式相适应，《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》以金融机构为标准，划分了各监管机构的监管范围。从内容详略上看，我国现行金融法律体系中金融法律和行政法规规定的内容相对较为笼统，监管活动的主要依据是监管部门根据金融法律和行政法规制定的规范性文件和部门规章。长期以来，在“宜粗不宜细”立法精神指导下，我国由全国人大常委会制定的金融法律内容较粗，条款也较少，同美国国会金融立法动辄几百页不可同日而语。从权限上看，金融监管部门享有极大的自由裁量权。一方面由于金融法律较为粗糙且多为原则性规定，从而使金融监管部门自由裁量权很大；另一方面，由于金融法律多为对金融监管部门的赋权性规定，缺少对金融监管部门权力行使的程序性规定及对行政相对人的救济机制，使金融监管部门的自由裁量权受到较少约束。从监管重心上看，事前监管即金融市场准入监管在我国金融监管活动中占据重要地位。同金融发达国家金融监管活动相比，对金融市场主体、金融业务和金融产品与服务准入的监管在我国金融监管活动中地位更为重要。我国现行金融法律体系改革的动因当前，我国金融法律体系改革的动因主要源于两个方面：一是全面实施依法治国的客观要求，一是金融体系发展的内在需求。党的十八届四中全会对依法治国的再一次强调，也对金融法律体系改革提出了要求。在市场经济条件下，金融活动的实质是金融交易，以金融产品为标的物的金融交易要想顺利进行，必须用法律来明确市场主体的产权关系和交易关系。只有用法律明确界定和规范交易主体的权利、义务关系，才能为金融运行提供必要的前提，才能保障金融交易顺利进行。
法治的核心要素是限制和约束政府权力。只有这样才能真正发挥市场在资源配置中的主导作用。具体到金融法治，则是掌握监管权力的金融监管者在行使监管权时要做到：一是权力的行使于法有据，不得超越法律行使权力；二是权力行使要公开透明，接受社会监督；三是权力行使要遵循正当程序。与此同时，尤其是最近几年，我国金融体系发生了深刻变化。首先，传统金融机构发生的变化。这种变化包括两个方面：一是传统金融机构跨业经营，从一个金融行业进入另外一个或几个金融行业并形成综合性金融集团。二是传统金融机构开展性质相同或类似的金融业务。近十年来，商业银行向投资者出售理财产品，证券公司向投资者提供资产管理计划，保险公司则向投资人出售投连险产品。上述产品同信托公司的信托计划、基金管理公司的基金产品在法律性质上相同，都属于利用信托机制集合资金。传统金融机构跨业进入其他金融子行业以及不同类型的传统金融机构开展性质相同的金融业务模糊了金融分业的界限。其次，居民部门（金融投资者和消费者）在金融体系中的地位和作用发生了变化。居民是金融体系中的资金供给者。在传统分业模式下，作为资金供给者，居民以存款人和投资者身份为作为资金使用者的企业部门提供资金。一方面，随着居民收入水平的提高和积累的增多，居民的财富管理需求日渐增强，金融机构提供的传统理财产品和证券产品已不能满足居民的投资需求。为了满足居民需求，传统金融机构开始向居民部门提供多样化、复杂化的金融产品。金融产品的多样化和复杂化改变了居民部门和金融机构之间的法律关系，同时居民部门作为金融服务的使用者在金融体系中的重要性得到提升。另一方面，居民部门不再仅仅是金融体系的资金提供者，而且成为资金需求者。居民部门成为资金需求者，或者是因为居民进行财富管理后的流动性需求，或者是因为提前消费。不论因为何种原因，居民部门成为资金需求者都改变了资金由居民流向企业的简单模式，使得金融体系进一步复杂化。再次，金融链条复杂化。在传统分业经营模式下，承担着资金流动载体功能的金融链条相对简单。随着金融需求多样性变化，金融链条开始复杂化。一方面，随着资产证券化及类似产品的兴起，资金开始在整个金融体系中流动起来，而不再局限于原先的金融子行业，例如保险资金成为银行理财产品或证券产品的投资者。资金流动区域的变化改变了金融体系的风险分布，把系统性风险凸显出来。另一方面，金融链条中的某些环节的重要性显现出来。在传统严格管制背景下，金融链条各个环节多由金融机构专享。随着互联网技术的兴起及管制的放松，金融体系中的某些环节从原先体系中分离出来而单独成为一个行业，支付是其中典型代表。最后，金融业和非金融业之间的界限模糊。在传统模式下，金融业是一个封闭系统，主要由银行、证券公司、保险公司、信托公司和基金公司等组成，同非金融业之间界限分明。随着一些新型金融企业，如支付公司、第三方理财公司的出现，很多金融服务可以由非金融企业提供，这就逐渐打破了金融业的界限。
2我国金融法律体系改革的方向
鉴于我国金融体系发展的现实和依法治国提出的客观要求，我国现行金融法律体系至少要在以下几个方面进行改革。在立法模式上，要考虑打破分业立法模式，采用统合立法模式。从我国金融业发展实践来看，综合经营、混业经营已经是不争的现实。这种现实给依据金融机构进行立法的模式带来极大挑战，当一行业金融机构开展其他行业业务时，现行法律难以调整，造成法律空白和监管真空。因此，有必要借鉴日本、韩国、英国等立法模式，采用统合立法模式，即根据金融业务而非金融机构进行立法。在立法主体上，要充分考虑地方立法权和监管权配置。我国是一个大国，将立法权和监管权完全收归中央，固然有助于防控金融风险，但也不可避免有一刀切的弊端。在基于不造成系统性风险的前提下，赋予地方针对一些小型金融的立法权和监管权，对于充分发挥金融体系对地方的支持作用具有重要意义。第四，在立法理念和技术上，由关注准入管制转向关注金融风险和消费者保护。改革金融行政许可模式，由审批制向注册制转变。除吸收公众存款的存款类金融机构外，其他类型金融机构、金融市场主体、金融业务、金融产品和服务的市场准入，采用注册制，将进入金融市场的主导权交给金融市场主体，而非金融监管部门。与此同时，立法要强化对金融监管部门的约束和监督。一方面改变立法“宜粗不宜细”的观念，在法律中清晰界定金融市场主体权利和金融监管部门权力界限，确保市场在金融资源配置中发挥决定性作用。另一方面，要明确规定金融监管部门违反法律肆意限制或禁止金融市场准入应当承担的法律责任。当金融监管部门违反法律规定侵害金融市场主体利益时，金融市场主体有权向法院寻求司法救济。
作者：全先银 单位：社科院金融研究所
