一、当前质量安全监管中存在的主要矛盾和障碍因素
农产品质量安全监管并非单一体系、单一部门的职责，而是需要44200多个乡镇以上监管部门，2273个县级以上质量安全检测机构，100多万家规模化生产企业和合作社，以及广大消费者的共管共治。从“快监管”模式所需要的外部条件看，监管、检测、生产三大实体领域均存在诸多亟需加强和改进的地方。（一）监管体系建设推进较快，但适用工具相对缺乏《中华人民共和国农产品质量安全法》实施以来，特别是十七届三中全会提出要在全国普遍健全乡镇农产品质量监管公共服务机构后，全国农产品质量安全监管体系建设全面推进。目前100％的省，63％的地市，48％的县，97％的乡镇已设立了农产品质量安全监管部门，仅全国的乡镇就已落实农产品质量安全监管人员5万余人。按照《农业部关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》要求，到2014年底，质量安全监管机构将实现全国行政区域全覆盖。按照法律规定，各级地方政府将对本地农产品质量安全负总责。但事实上，主要的监管压力在于县乡两级，特别是县级政府的农业部门。但与之不相适应的是，一方面县级专职监管人员严重不足，另一方面推进制度措施落实的工作方式和工具手段还很落后。主要表现在4个主要方面：（1）农业标准信息的下行通道很不通畅，缺乏数据全面、更新实时的权威数据库，基层监管部门、检测机构特别是生产企业不能及时掌握标准法规和政策动态。（2）质量安全监测数据还不能快速传递交互和多维度智能分析，传统的人工计算会商方式，不仅效率低下，而且苗头性和趋势性问题较难早期发现。（3）监管执法和督导巡查缺乏合适的信息平台和适用的执法取证及数据传输设备，基层执行部门与省市管理部门间“管办脱节”，不能做到整体协同。（4）应急管理方面既缺乏对舆情的实时自动监测分析，又缺乏能即时调度监管队伍的指挥系统，以至于“记者干着质检的活，微博干着媒体的活，有关部门干着跑龙套的活”。（二）检测体系设备配备较强，但检测能力相对较弱《农产品质量安全检验检测体系建设规划》已进入二期，两期总投入将达到140亿元，建设重点之一是县级质检站。截至2012年底，国家共对1739个县安排了建设资金。气相色谱仪、液相色谱仪、原子吸收分光光度计、原子荧光光度计、火焰分光光度计等大型精密仪器得以在县级质检站配备，基本具备了对蔬菜水果中有机磷、有机氯等高毒农药、动物尿液中盐酸克仑特罗、孔雀石绿、重金属等危害物质的定量检测能力。但客观上讲，检测体系目前尚有3个问题较为突出。（1）投资建设的多，实际运行的十分有限。截至2012年底，在1739个县级质检站建设中，完成建设任务的有845个，其中完成项目验收的329个、通过计量认证的169个、通过资质考核的51个，可出具公证数据的仅有20％。（2）能熟练使用精密仪器的检测人员严重不足。国务院食品安全委员会办公室2010年调查显示，全国县级农产品质检机构中，平均每家机构专职检测人员不足4人，每2.5个机构才有1名高级职称检测人员，每7家机构才有1名研究生学历检测人员。（3）技能培训和知识更新严重滞后。尽管《国务院食品安全监管体系建设“十二五”规划》对人员培训提出了具体的量化指标，但目前看，基本上属运动式、临时性和个案性，还未建立系统性、持续性、全员化的培训机制，现有检测人员检测技能很难与危害物质的发现、技术方法的更替、仪器性能的升级保持同步。（三）对生产企业监管要求多，但帮助服务相对较少从监管部门职责看，核心就是要监督生产企业，使其生产销售的农产品中农药、兽药、重金属、保鲜防腐添加剂、生物毒素、致病性微生物以及其他化学物质符合国家标准和相关规定的要求。对生产企业而言，就是要对生产加工过程中涉及到的上述物质进行全面管控，并将具体操作和合格证明记录在案。尽管生产企业是农产品质量安全第一责任人，但在当前农产品质量安全“挂钩”县乡政府政绩的大背景下，监管与被监管间已无界限，在质量安全责任上政、企其实是一体的，政府只有尽责才能免责，企业只有不出事政府在政绩考核时才能不丢分。从这个意义上说，监管部门只有组织力量帮助企业管控好质量安全风险，才能规避自身被问责的风险。从现实情况看，企业层面的质量安全风险管控技术性强、专业性强、需要分解落实的规定繁杂，目前仅有少数国有大型农业企业才设立有专门的质量安全管理部门负责质量安全，绝大多数生产企业尚缺乏行之有效的质量安全管理解决方案。现阶段迫切需要政府监管部门深入挖掘社会力量，引导帮扶生产企业落实好质量安全法律法规和标准要求[3]。
二、信息时代质量安全“快监管”模式框架
质量安全监管就是对风险隐患查找、确认、处置、预防的过程。在质量安全持续高压态势下，对监管部门而言，需要的是主动监管而不是被动应答，其关键是看监管行为由谁启动以及如何进行。因此在质量安全问题上，迫切需要改变过去媒体发现、中央发起、逐级推动的工作方式，建立多点交互、中央统筹、整体协同的“神经网络式”监管模式。要实现这个目标，就需要围绕“规范生产防范问题、全面监测查找问题、全程追溯定位问题、快速反应处置问题、应对舆情消除问题”的工作思路，在现有监管体系、检测体系、社会服务体系三大实体基础上，围绕提升监管部门、检测机构和生产企业管理能力需要，以现代信息技术为手段，通过省市架构、县乡配备，平台支撑、社会运行的方式，建设三大功能集群，构建质量安全“快监管”新模式。（一）建设“省为枢纽、县为单元”的“快监管”决策功能集群该功能集群包括风险监测、应急管理、执法监管、舆情监测4个核心功能模块。1.建设农产品质量安全监测协作系统，使监测数据能快速交互，苗头性和趋势性问题能快速发现。监测是发现苗头性和趋势性问题的“眼睛”，要对庞大的即时监测数据进行快速运算处理并作出预判，则需要借助信息系统这个运算“大脑”。要构建可与国家标准相同步的样品信息、判定标准、检测项目、检测方法、检出限等基础标准数据库，在确保数据安全性的前提下，实现监测方案在线编制、监测任务批量定向下达、检测结果批量上传、监测结果的自动判定和多维度智能统计报表，以帮助省市决策部门快速发现质量安全趋势性和苗头性问题。2.集成应急管理决策指挥系统，使监管资源能快速调度，监管任务能快速部署。“快监管”的核心在于对质量安全监测中发现的问题进行快速反应、快速布控。要保证省内各部门及相关人员快速协同反应，就需要构建信息化决策指挥系统。决策指挥系统是“快监管”模式下质量安全监管行为的“神经中枢”。该系统要对区域监管体系内的相关部门、人员实行组织化管理，同时集成即时通讯系统、视频会议系统、短信（彩信）群发系统和手机端应用，实现区域内质量安全监管体系各部门和人员间的点对点交流、集体会商和即时视频会议，使监管体系扁平化，切实提高快速反应能力。3.建设质量安全移动执法监管系统，使执法信息能同步交互，巡查督导成为常态。常态化的巡视检查是质量安全监管的重要内容，也是确保各项食品安全法律法规和标准落到实处的关键举措。该系统要充分利用移动互联技术，构建服务器端管理平台和移动终端应用平台，实现生产主体备案、产地位点精确定位、现场执法取证、日常巡查督导、对生产企业质量安全综合评价和绩效管理等基本监管功能。同时，还要能通过地理信息系统（GIS）实时查看执法巡查人员的工作位点、工作状态和巡查路径，保证本区域监管人员真正履职尽责。4.集成质量安全舆情监测分析系统及手机端应用，使媒体反应能实时掌控，突发事件能快速应对。随着人民群众可支配收入的增加和消费水平的快速提高，公众对消费安全的内在需求和关注度越来越高，质量安全问题在社交网络和自媒体下越来越表现为极易发酵性和极易传播性，任何一个微小问题都有可能快速发展成为公共事件，处理不好就会严重影响到整个农业产业链条，严重影响到公众对政府的信任。因此，及时掌握舆情，做到“耳聪目明”至关重要。该系统一方面要能实现对质量安全舆情的全网监测，同时也要能对监测信息进行智能化分析，自动生成舆情传播趋势图供决策参考。要充分考虑各部门人员的地域分散性，利用移动互联技术开发手机端应用软件，实现舆情及其分析报告向区域内各相关部门和人员的实时定向推送，以促使各部门监管行为的“自启动”。在运行逻辑上，首先是各级监管部门通过风险监测系统、舆情监测系统（包括公众举报）、移动执法监管系统发现质量安全风险隐患线索，通过应急管理决策指挥系统上报上级监管部门。上级监管部门在应急管理决策指挥系统组织会商形成决议，并通过该系统分派地县级监管部门办理。地县监管部门通过追溯系统定位问题源，并通过应急管理决策指挥系统以及移动执法监管系统（呼叫中心），通知乡镇监管机构巡查。乡镇监管人员使用移动执法监管系统，对照标准信息应用系统内的标准数据，对辖区生产经营企业进行巡查督导，并将巡查信息上传执法监管中央端。在检查现场则通过移动执法终端和便携式打印机将违规记录打印输出，双方签字确认，完成执法。（二）建立“行政引导、市场运营”的“云检测”服务功能集群加快检测机构特别是地县级检测机构建设运行，是当前的当务之急。要通过该功能系统，使检测机构从实验室认证、人员培训、技术交流、检测运行管理、社会委托业务接入、试剂耗材采购等检测运行支撑工作实现全面信息化和专业化。1.建设检测实验室运行管理系统及“云服务”平台，使检测过程规范受控，检测运行快捷高效。通过检测实验室运行管理系统，实时掌握区域检测机构从样品登记一直到报告结果的流程、数据和资源运行情况十分必要。国内外经验表明，检测实验室运行管理系统是规范检测流程，提高运行效率的有效手段。省部级检测机构由于检测任务量大，网络、服务器等基础条件较好，可采用本地部署的方式。“云平台”是不需要软件、硬件建设，基于互联网即可开启应用的实现模式即“软件即服务”（Software-as-a-Service,SaaS）。对于地县级中小检测机构来说，由于业务量小、预算少，“云平台”较为适合。该系统要以检测任务受控和提高效率为目标，除了实现任务可追踪、数据可溯源、审核可掌控等基础功能外，还应考虑目前普遍存在的因标准数据初始化工作量大、基础配置多、操作繁琐而出现的建而不用、资源浪费现象，使用专业的标准数据服务软件自动生成基础标准信息等数据。同时要充分挖掘检测数据价值，实现检测数据的多维度自动统计报表，为委托检测单位质量安全管理决策提供数据支撑。2.建设质量安全检测技术培训系统，使新知识新技术能快速传播，检测人员的整体检测技能能快速提升。对管理部门、检测人员、生产人员的质量安全量化培训是《国务院食品安全监管体系“十二五”规划》提出的具体要求。目前虽有“全国检测技能大比武”等组织形式，但基层监管部门、检测机构、生产企业更需要需求驱动、随时发起、更有针对性的培训方式和培训内容。质量安全检测技术培训系统要采用O2O（OnlinetoOffice），即线上线下相结合、线上导流线下的运行模式。线上主要解决需求收集、课程发布、线上报名、视频同步、课件上传下载等问题；线下主要解决课程编制、场地安排、师资聘请等问题。检测技术培训系统应可适用于质量安全监管和生产管理培训。线下培训时，要能通过信息技术手段，实现线上同步播放，供不能参加线下培训的人员学习。3.建设面向全国的检测接入系统，使生产企业与检测机构能快速对接，产地准出检测能快速落实。产地准出检测是实现食品全程监管，确保产品安全的重要一环。正在修订的《中华人民共和国食品安全法》对食品生产企业原料检验查验和食品出厂检验作出了具体规定，这一规定势必倒逼农产品生产企业开展产品检验。然而目前一方面检测机构及其检测能力不透明，另一方面检验检测技术性强，检验机构数量多，生产企业和检测机构均面临巨大的搜寻成本和沟通成本。而通过检测接入系统则可以实现生产企业检测需求与检测机构检测能力的无缝对接。4.集成交流协作、物品采购、实验室认证等服务，使机构建设能快速推进，技术难题能快速解决。重点实现文档上传分享、在线问答、检测人员及检测机构空间展示宣传、在线专题讨论、检测能力规划与实验室认证、标准和仪器使用测评等社区服务功能。要同时充分考虑检测机构购买和支付特点，搭建电商交易平台，借助现有物流配送体系，向全国检测机构特别是地县级检测机构提供小型设备和试剂耗材的选型配送服务，使各级检测机构试剂耗材和标准样品能快速补给，检测成本能大幅降低。（三）建立“政府扶持、社会服务”的生产企业“安全链”托管功能集群生产企业是质量安全第一责任人，帮助扶持生产企业按照法律法规和标准要求管理好安全风险，对于保障全国农产品和食品消费安全具有事半功倍的效果。应借鉴欧盟于2003年建立的旨在促使农场生产符合产地环境要求、食品安全规定、动植物卫生标准的“农场咨询系统”（FarmAdvisorySystem，FAS），以及从补贴咨询服务机构入手帮扶农场生产合规的做法，推进3项服务。1.建设农业标准信息应用系统及数据共享服务，使标准法规动态能实时获知，农业标准能快速“落地”。农业标准化，标准是核心；农产品质量和食品安全，标准是基础。然而从实际操作看，由于标准制定部门多，标准信息分散，信息传递不及时、不快捷、不准确，查找标准难、选用标准难、更新标准难，因此迫切需要建立一套能主动推送数据内容，既涵盖全文标准和法律法规，又涵盖项目指标和检测方法，数据准确有效、更新实时全面、查询便利精准、推送快捷多样，可以让标准使用者无需网上搜寻即可实时获知标准信息的数据系统。该系统应能实现4个核心目标。（1）信息内容要能包括国家发布的农业食品标准全文以及项目指标数据，同时涵盖国际食品法典委员会（CAC）、国际标准化组织农产食品分委会（ISO/TC34）等国际组织标准，以及美国、欧盟、日本、澳大利亚、新西兰等发达国家数据。（2）要实现全库数据的主动推送，国内标准之间引用关联关系要清晰，历次版本及修改信息要完备，项目指标与检测方法关联配套，可多角度便捷查询。（3）要有交互功能，一方面要能实时统计各标准的使用频次数据、使用者的地域和行业分布数据，便于主管部门对标准的实施应用情况进行多角度统计分析，开展标准化绩效评价；另一方面要能实时收集使用者对标准的反馈意见，便于向有关部门反映以及时修订标准。（4）要能提供开放接口（API），供各农业相关部门官方网站调用标准数据，通过多点辐射，最大程度推广应用标准。2.建设基于产品营销的生产档案采集管理与追溯系统，使生产信息能全程透明，产品销售能优质优价。建设农产品质量安全追溯系统，是十八届三中全会、中央农村工作会议和2014年中央1号文件提出的明确要求。但鉴于目前政府层面的信息化追溯系统，一方面定位于责任追究，另一方面也无上位法依据，同时又需电脑、标签打印机、标签等硬性投入，而且可追溯产品尚不能优质优价，生产企业缺乏加入的积极性。因此，当前应转变建设思路，从产品营销和生产管理服务的角度进行设计。该系统应在可追溯农产品宣传营销平台作保障的基础上，重点实现对人、事、时、地、物五大关键要素的全程管理，实现全过程信息透明。要通过该系统实现“两个预警”：一要能在生产节点对药物的违规使用情况进行自动预警；二要能在准出节点对药物检出及超标情况进行自动预警，以帮助生产企业快速定位问题，改进管控措施。3.集成质量安全管理托管服务，使企业生产合法合规，质量安全源头保障。要挖掘、引导和鼓励专业咨询服务机构、质量标准研究机构、风险评估机构、技术推广机构开展质量安全帮扶行动，重点帮助生产企业解决5个问题。（1）质量安全风险管理与控制体系建设。围绕企业农产品品种，重点针对重金属、农药（兽药）、添加剂、污染物、多发病虫草害等开展全面风险诊断，集成整合国家现行标准法规，遵循良好农业规范框架，制定农产品质量安全风险控制规范，重点包括风险管理表、日常检查表、各环节生产操作规范等。同时组织对农场员工开展全面质量安全管理培训。（2）指导记录生产档案，协助建设质量安全追溯体系，定期开展技术巡查。（3）利用区域检测资源，协助开展产品产地检测。（4）定向监测企业质量安全舆情，协助开展分析研判和定向推送。（5）借助第三方可追溯农产品运营平台，从产品品质、安全角度协助企业做好产品宣传推介，扩大销路。
三、运行保障机制
农产品质量安全监管，既需要以各级监管部门为主体推动，更需要检测机构、技术服务部门、专业咨询机构、新闻媒体和公众参与，逐步形成“市场拉动、服务推动、监管倒逼、舆论监督、信息透明”的社会共治格局。（一）建立常态化的分类培训和指导机制要落实《农业部关于加强农产品质量安全全程监管的意见》（农质发［2014］1号）第二十七条要求，依托省级农业质量标准研究机构或部级质量安全风险评估机构，引入第三方质量安全管理专业咨询服务机构，搭建面向全省市的农产品质量安全管理技术服务平台，分门别类提供针对性的专题培训和整体解决方案。一是面向基层政府和监管部门，开设“农产品质量安全监管能力建设培训班”，并提供“快监管”集群解决方案；二是面向各级检测机构开设“农产品质量安全检测机构建设与运行培训班”，并提供“云检测”服务解决方案；三是面向生产企业开设“农业企业质量安全风险管控与危机应对培训班”，并提供"安全链"托管解决方案。（二）建立各级监管部门分工合作的协同机制中央部门应主要做好信息化监管体系的总体规划、政策研究、建设经费的协调。其中，决策指挥系统应由中央部门统一部署，省级部门主要负责组织、调度、维护本区域各级监管部门。舆情监测系统可以以“中央部门统一架构，技术负责部门统一服务，省级部门有偿接入”的方式使用技术部门提供的定向监测和信息推送服务，以避免重复建设。在风险监测系统建设上，由于各级监管部门均有监测计划且各有侧重，应鼓励各级部门根据工作需要自行建设，但中央部门须统一底层数据交互规则，以保证数据的集中利用。在执法监管系统建设上，应以县为单元进行架构，其中省级部门负责中央端平台建设，地、县、乡负责移动终端设备配备。（三）建立地县级检测机构托管运营机制地县级检测机构多受制于编制和人员待遇限制，因此质控、检测、数据分析等专职技术人员及其业务技能是决定地县级检测机构能否高效运转的关键。可考虑引入第三方专业管理运营机构，并以“政府购买服务”的方式，由第三方机构对地县级检测机构进行全面托管，主要包括3方面内容。一是协助规划检测能力，开展计量认证和机构考核。二是以劳务派遣的方式为检测机构高薪招聘专职检测人员和相应管理人员，并培训指导。三是按照质量手册和程序文件要求，对检测运行开展全面管理，构建实验室信息管理系统，规范检测流程，提高运行效率。在具体操作中，可适时引入“市场换技术”的方式，许可第三方托管机构利用地县级检测资源开展社会委托检测，以逐步降低政府购买服务支出，实现公益需求与市场需求的双赢。（四）建立生产企业质量安全帮扶补贴机制要创新财政投入方式，借鉴欧盟FAS模式（农场咨询系统），探索财政补贴（或政府购买服务）专业咨询机构的新机制，以帮扶生产企业全面落实法律法规和标准要求，协助监管部门开展巡查指导，从源头保障质量安全。
作者：杨明升 周云龙 单位：北京达邦管理顾问有限公司 农业部科技发展中心
