就一般社会公众来说,污染强制责任保险制度实质上将众多高环境风险企业进行了利益划分与捆绑,使其能作为利益群体对社会公众的环境权益负责。如果说在单一环境污染事件中,单一的企业无力承担所有的赔偿,那么污染强制责任保险则能调动众多高环境风险企业的共同资金来解决特定的环境污染事件。显然,这种强制责任保险制度具有更高的效率,使社会公众能够减少因为环境污染事故所带来的损失和侵害。从保险公司的角度来说,污染强制责任保险制度能推动其利润增长。无论是否发生污染突发事件,高环境风险企业都被强制投保,而这些企业多数都是大型企业,其利润额度巨大,相应地也有巨额投保金额。根据国外的相关经验,只要能达到保险行业所强调的“大数法则”,保险公司就能从中获得持续利润。即使出现了环境污染事故,相对于高环境风险企业长期的投保数额,保险公司赔付的比例仍然使其能保持较高的利润增长。同时,保险公司出于减少赔付的目的,能对高环境风险企业进行外部监督,有利于规范高环境风险企业的生产经营行为,最终减少发生环境污染事故的可能性,使多方受益。从这个角度来说,污染强制责任保险制度能保证保险公司的利益,推动其更加积极地参与防治环境污染行动之中。从以上的分析可见,污染强制责任保险制度存在着多种有利于利益相关者的因素,能推动社会整体利益的提升,具有明显的比较制度优势。但这种新生制度能否真正将其积极因素充分发挥,仍然有待实践的检验,因为现实中还存在很多不利于该制度运行的消极因素。正是这些消极因素使污染强制责任保险制度没有被普遍接受,没有真正使相关者切实受益,这应成为我们着重分析的对象。
1污染强制责任保险制度面临的现实困难与阻碍
从我国污染责任保险制度的发展沿革来看,从自愿到强制是基本趋势,这也是国外相关经验的总结。但在自愿方式阶段中表现出来的很多问题,仍然延续到目前的强制方式阶段。受到外在或内在原因的影响,污染强制责任保险制度的利益相关者对积极参与该制度的运行存有疑虑,污染强制责任保险制度仍面临现实的许多困难。我们可基于不同的利益相关者进行细致分析。首先,从政府的角度来说,污染强制责任保险主要依靠行政力量推动,如何真正推动企业开始接受该制度,存在着很多难题。污染强制责任保险虽然能帮助政府缓解资金压力,但在该制度运行的初期,企业并不愿意直接背负更多的保费负担,政府要推动企业逐渐接受该制度,就需要花费大量的精力。此外,我国目前还没有基本法律规定污染强制责任保险制度,政府所能依据的仅仅是行政文件,在缺乏相应配套制度的背景下,政府缺乏真正推行该制度的动力。在面临环境突发事故时,行政机关的行为大多是遵循传统应急预案的方式,主要运用行政力量而非市场力量解决问题。这种路径依赖的做法并不利于污染强制责任保险制度的运行及其作用的发挥。更有甚者,在污染强制责任保险开始运行之后,政府有可能因此而怠于进行环境风险监管,使相关行政管理工作缺位,反而容易造成更多的环境污染事故发生。其次,高环境风险企业在污染强制责任保险中需要付出额外的保费负担,影响了企业接受该制度。虽然在发生环境污染事故时,污染强制责任保险能为肇事企业提供资金支持而减轻其责任,但投保金额毕竟对企业受益是一种减损。出于利益最大化的考虑,企业并不愿意进行过多的投入该项保险。“环境污染责任保险”开展初期,相关的法律和政策体系非常不完善,投保企业的风险防范预期和保险公司的盈利预期都很难确定,社会对其了解和认可度不高,致使参与的投保企业和保险公司数量不多,同时投保企业也会因提交保费增加运营成本而降低在同类企业中的竞争力。”
目前多数高环境风险企业更关注眼前的短期利益,并不注重长期污染所带来的损害,甚至在发生环境污染事故时选择尽量推卸、逃避责任,而不是防患于未然地进行投保。某些政府对经济利益的过分重视和地方保护主义的做法也加剧了这一情况。即目前我国国内高环境风险企业的违法成本过低,大多数情况下进行部分赔偿就可敷衍塞责,这与国外企业因为单次污染事故就面临巨额罚款形成了鲜明对比。国内的高环境风险企业由此缺少对环境责任保险进行投保的动力。第三,社会公众仍然缺乏对污染强制责任保险必要性的充分认识,缺乏推动该制度运行的意识。环境污染问题伴随着高速发展的经济,但社会公众的认识仍然停留在对某次环境污染事故的关注之中,仅仅着眼于该次事故的发生和处理,没有意识到环境污染问题处理的长效机制,更没有认识到这些长效机制与自身的利益关系。由此可见,公众的视线被一次又一次的环境污染事故所左右,短期的事故处理应急机制可能发挥一定的积极作用:恢复特定受害者的相关权益。但从防患于未然的角度来说,以污染强制责任保险制度为代表的长效机制才是真正减少、甚至杜绝环境污染事故的根本措施,也是维护社会公众环境权益的根本措施。从日本的相关经验可见,提高公众法制观念和保险意识是发展责任保险的重要动力[4]。如果说单个公民难以形成对污染强制责任保险的充分认识,那么不断兴起的环保民间组织应当在强化这一认识中发挥更加积极的作用:一方面,环保组织应当通过各种教育途径提升公民的认知;另一方面,各类环保组织也应当利用大众媒体等手段督促高环境风险企业进行投保,甚至可以对没有或推诿投保的企业进行曝光。这样,运用社会的力量也可督促高环境风险企业参与到该项保险制度之中。第四,对污染强制责任保险的具体操作和运行,保险公司还没有完全具备相应的服务能力和水平。目前国内的保险企业在业务开展方面还存在着不少缺陷:经营管理方式较落后,服务意识和水平较低,缺乏高素质的专门人才等。这些缺陷在新生的污染强制责任保险中表现得尤为突出。在法律法规并不十分健全的背景下,保险企业也缺乏对责任保险市场进行开拓和培育的信心与能力。在发达国家中,责任险在险种上多达几百种,在整个保险市场中的占有率保持在40%左右,但国内的责任险仅有十余种,责任保险费收入在整个财产保险收入中的比例不到5%[5]。在已试点的部分省市中,保险公司对环境污染事故的应对和理赔都显得较迟缓,并没有及时给予受害者相应的赔付,这也影响了公众对污染责任保险的信赖。即由于自身能力和水平的限制,污染强制责任保险并没有给保险企业带来丰厚的利润,保险企业自然也缺少进行大规模投入的动力。
2利益平衡:污染强制责任保险运行的整体定位
从前述的论述中可见,虽然基于理论分析和域外经验,污染强制责任保险制度能够保证社会环境利益的整体最大化,但在我国推行该制度的实践中,仍然面临着多重困难,影响着利益相关者从该保险制度中获益,这也是任何新制度在开始运行初期都要经过的阶段。如果能克服运行初期的困难,真正实现保险业务中必需的“大数法则”,那么利益相关者还是能积极参与该保险制度的。在这个过程中,单纯依靠行政力量的推动仍显不足,需要动员多方面的力量共同促进。而要保证污染强制责任保险制度从初始阶段就运转正常,就需要在利益相关者之间保持基本的平衡。即只有保持各方利益的基本平衡才能最大限度地发挥污染强制责任保险制度的最大功效;否则,在该保险制度运行过程中,利益受损的一方是不可能具有参与该制度的长期动力的,而任何利益相关者的缺位都会对其他利益相关者造成直接或间接的损失。具体到污染强制责任保险制度的利益相关者来说,要维持其中的利益平衡,至少要实现以下几个方面。首先,企业利润与保险费率之间的平衡。企业一般总是以经济效益为出发点和根本点。它们试图以较少的投入换取较大的利润。单方面鼓励企业投保环境责任险,已被我国的现实情况证实是成效不佳的。在整体社会环境提供了较低违法成本的背景下,高环境风险企业经常尽力逃避相关责任。但运用国家强制力,实施环境污染环境强制责任保险毕竟具有任意性责任保险无可比拟的优越性,是一种新的法律调整手段[6]。在这种背景下,保险费率就成为重要的调节杠杆。只有在利润与保费之间形成平衡,才能在最大限度上发挥有限保费的功效,过多的保费会抑制企业的发展,过低的保费又无法完成赔付目标。因此,制定合理的保费比率是非常关键的。《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》中也规定:“保险监管部门应当引导保险公司把开展环境污染责任保险业务作为履行社会责任的重要举措,合理设计保险条款,科学厘定保险费率。”至于如何制定科学合理的保费比率,该《指导意见》仅仅进行了宏观规定,还没有十分具体的强制要求。这种情况既为保险公司自行确定保费比率提供了自由空间,也是对保险公司业务能力的挑战,而保险公司也应当以此为契机提升自身在责任险方面的能力和水平。其次,政府强制监管与企业自主经营之间的平衡。从国内外的相关实践来看,环境污染责任保险从自愿到强制是普遍趋势和做法,这就带有明显的政府介入监管色彩。“在一些商业民事纠纷领域引入政府相关部门的监管,对危害行为进行标准化,一方面有助于界定责任从而有利于及时监管和私人诉讼,另一方面也有利于保险公司做出及时、合理的偿付,从而在一定程度上解决各种事故纠纷问题。政府相关部门应加强主动性执法工作,尤其是在某些领域强制责任方投保,是十分必要和有效的制度措施。”[7]鉴于环境污染问题的严峻,强制部分高环境风险企业进行投保,是处理相关问题的有效常态化机制。特别是在该制度初创时期,必须借助于政府的强制力量将环境污染的重点企业“推入”制度运行的轨道之中。当然,在市场经济环境下,各个企业的自主经营活动应当成为主流,政府应尽可能减少对自主经营的不当干预。这就需要在两者之间形成平衡关系,才能保证各方利益的最大化。其中,政府监管应当受到格外重视。第三,民众知情权与商业秘密之间的平衡。在环境污染普遍危及社会公众健康的背景下,社会公众有权获得对相关污染的了解和认知,才能采取特定的应对措施。特别是对直接受到污染侵害的民众来说,获得污染事件的具体信息,对及时躲避和减少损害尤其重要。我国当前的突发性污染事故强制应急措施中,对公民知情权的保障几乎是空白。
突发性事件的特殊性要求,必须满足一定程度上的公民的知情权,才能使突发事件的应急处理有效迅速地进行;否则,社会舆论和人们的恐慌心理,将使突发性事故强制应急措施的执行事倍功半[8]。但高环境污染企业经常拥有大量的商业秘密,如果将生产经营的商业秘密普遍公开,同样会大大损害其利益。这样,民众对环境污染的知情权与高环境风险企业的商业秘密之间就会形成矛盾关系,可取的立场并非要顾此失彼,否则会造成利益失衡。我们可通过司法等独立第三方调查的方式维系其间的平衡关系:针对可能或正在发生的环境污染事件,通过大众媒体等进行曝光之后,政府或民间环保组织可以委托中立的第三方组织进行独立调查,并及时公布调查结果,进而决定是否启动污染强制责任保险中的理赔程序。总之,民众知情权与商业秘密的背后,是企业的社会责任问题。只有维持经济效益和社会责任之间的平衡,企业才能获得持久的发展。第四,安全激励与有限赔付之间的平衡。环境污染强制责任保险的本意是聚合有限资源集中救济污染事故的直接受害者,但我们不能忽视其中所包含的道德风险:高环境风险企业有可能以该保险为借口而怠于关注安全生产。如果任由此种道德风险扩大,那么,环境污染强制责任保险有可能适得其反,导致更多污染事故的出现。因此,我们需要多种途径来降低其中的道德风险,对高环境风险企业进行安全激励。由于现代社会环境损害事故日益严重,单一制度并不足以应对,因此借鉴国外的经验,建立相关的配套制度以保障环境责任保险,才能兼顾“个人自由及责任”与“社会安全”两个基本价值[9]。
除了政府部门的监管之外,保险公司的有限赔付也是重要途径:保险公司可以对高环境风险企业进行安全排查、培训和监督,推动和增强企业的日常安全管理工作。如果由于企业怠于安全生产和管理,或不配合保险公司的检查工作,那么,保险公司可以提高承保条件以及保险费率,甚至在进行保险赔付时,保险公司可以在总额上进行限制,或保留继续向企业进行责任追溯的权利。过多或过少的赔付比率,都会降低对高环境污染企业的安全激励,只有在两者之间形成平衡状态,才能够充分发挥污染强制责任保险的积极社会效果。基于以上分析可见,污染强制责任保险制度已经开始正式运行,其中必然遇到各种阻碍,需要利益相关者的多方配合。在初始阶段,行政力量发挥着主导推动作用,但随着该制度的普及与深入,高环境风险企业、保险公司和社会公众都需要贡献力量,才能保持各方利益的均衡,进而发挥该制度的实效。强制责任保险虽然不排斥个别保险人的盈利现象,但强制保险的运作并不以营利为目的,它的实施只是出于对公共利益的保护和国家发展的考虑,社会效益的取得是强制责任保险的一个基本价值功能。在实践中,保险费率的设定遵循不盈不亏的原则在大多数国家或地区是强制保险立法的一个通用原则,任何从强制保险经营中所获得的收益都要被留存、积累下来[10]。从更深层次来说,我们需要聚合有效资源迎接风险社会的挑战,环境污染就是其中的严峻问题之一。在应对该问题时,最重要的并非是事后的赔付,而是事前的预防,各方的利益均衡是实现这一目标的稳妥策略。
作者：孟子艳 李鑫 单位：山东大学威海分校
