一、税收制度不完善、不统一，有的央地宏观调控取向不尽一致是造成钢铁工业产能严重过剩的政策推手，要通过改革统一规范
第一，当前，钢铁行业正在贯彻落实国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见精神，研究制定淘汰落后、化解产能严重过剩的具体措施之际，历史的经验值得注意，在研究制订新措施的时候，我们不妨分析一下造成钢铁工业产能严重过剩的内在原因，其中很重要的一点就是地方小钢厂盲目发展，国家难以调控。从近几年钢铁产能增长情况看，地方小钢厂发展势头远远超过国有大钢厂，无论产量还是产能，目前中小钢厂、民营钢厂之和都超过了国有大中型钢铁企业。近几年来，在国家严格控制钢产总量的情况下，出现了大钢厂减产、小钢厂增产，大弱小强、国退民进的发展势头。国企先进装备限产，高消耗、重污染的小钢厂却开足马力增产。从国家发布的减量指标和今后3年化减产能指标看，主要集中在几个小钢厂盲目发展的省份，今后3年钢铁行业化解产能过剩减量指标为8000万吨，仅小钢厂发展较快的河北省达6000万吨，占化减总量的75%。地方小钢厂过剩产能为什么上得这么快？其中一条重要原因就是因为央地有些宏观调控政策不尽一致，有些税收政策不规范、不统一、不合理。比如，近年来，根据钢铁产品供过于求的实际情况一直强调控制总量，而有些地方政策却把发展小钢厂作为财柱子和GDP快速增长提高政府业绩的重要砝码，在宏观调控中明调暗保，压大护小，在税收政策上重点倾斜，大力支持，实施地方保护主义的结果。据抽样调查，同样生产一吨钢所担负的各种税费在国有大中型钢铁企业要占销售收入的8%以上，平均350元/吨左右；而地方小钢厂仅占3%，只有120元/吨左右，有的地方根本就不收税费，甚至还要额外给予各种补贴、优惠。还有的地方对应该淘汰的小钢厂不是限期淘汰，而是为保GDP增长千方百计支持其发展，在税收方面给予减免，国有企业承担的一些地方性苛捐杂税，在地方钢铁厂一律减免；在土地使用上给予优惠，在同样地段购地，国有企业每平米需要几万元，地方小厂只要几千元或几百元，甚至免费使用；在入行门槛上给予放宽，在财政上给予补贴，在资源能源价格上千方百计给予关照；在投融资政策上给予优先，有的地方违反财政资金使用规定，用财政资金建小钢厂或由政府出面借贷款，利息由政府贴补；有的地方甚至不顾环保部门硬性规定，对小钢厂任意放宽环保标准，以牺牲当地环境保护支持小钢厂发展，使有些地方小钢厂越减越多，越调越胀，给化解产能严重过剩带来重重阻力。所以说，规范统一宏观调控政策，完善统一税收制度，深化税制改革，完善地方税体系，按照统一税制，公平税负，促进公平竞争的原则，加强对税收的规范管理，完善国税、地税管理体制，是贯彻落实十八届三中全会精神的一项重要任务，也是从政策层面化解产能严重过剩的一项重要措施。解铃还需系铃人，由于各级地方政府，在钢铁工业产能严重过剩形成过程中起着一定的作用，在化解产能过程中同样应该发挥相应的正功能，做好相关工作。第一，以地方政府为责任主体，推进地区调整做好社会“托底”工作。由于化解产能过剩，必然要关闭一些地方小钢厂，一大批职工需要重新安置，需要地方政府做好培训，帮助下岗失业职工再就业。由于环保不达标，一些本应退出市场的钢铁企业却在退出的过程中遇到了很多阻力。一是绝大部分职工都不愿离开原单位原岗位，而国有大钢厂也都因近几年来效益低迷压缩定员，无力吸纳外来人员；二是有些职工缺乏找到其他工作所必备的知识和技能，再就业面临着很大的困难。因此，政府要认真落实鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，为他们建立再就业的便利渠道，消除后顾之忧。第二，地方政府要因地制宜，发展新兴产业和服务业项目，为需要退出的企业有效转型创造条件，并承接转移的下岗失业职工。受产业布局、结构不合理的影响，一些需要退出的钢铁企业面临着向何处转型的问题。同时，由于地方新兴产业和服务业发展滞后，从钢铁主业转移出来的职工即使具备必要的技能，也往往是就业“无门”。这就需要政府从产业政策和区域规划入手，因地制宜地发展新兴产业和服务业。这既可为转型企业提供更多选择机会，又有助于优化区域产业结构，还可以承接传统产业转移出来的劳动力。此外，还要做好下岗失业人员的社会保险关系接续和转移，按规定落实好各项社会保障待遇，依法妥善处理职工的劳动关系。第三，地方政府要鼓励下岗失业职工自主创业。通过开展创业指导和创业培训、落实相关支持政策，地方政府可以扶持下岗失业职工以创业带动就业。加大对失业人员创业的财政扶持力度，出台小额担保贷款、贴息、税费减免等优惠政策；为创业者提供政策资讯和项目推介，并为创业者实施的项目搭建市场对接平台。第四，各级地方政府一定要高度重视，落实地方政府主体责任，认真执行问责制，做好被关闭小钢厂的债务处理、职工的工作安置、生活安排和思想安抚工作，使他们顺利渡过转产困难期，保持社会稳定。
二、税收不统一、不合理，是造成钢铁行业竞争不公平，国企竞争不过民企的重要原因，要通过改革创造公平竞争的社会环境
按照科学发展观的要求，装备先进、节能减排的大型现代化国企应该优先发展，但目前的实际情况却恰恰相反。近几年来，在钢铁行业中国有大型钢铁企业，无论在钢产量、还是效益提升等方面都远远落后于民营和地方中小企业。以2012年为例，国有大型钢铁企业产量增幅是负数，地方中小钢铁企业增幅却高达7%以上，而且呈上升趋势。今年9月份年产钢2000万吨以上的钢铁企业钢产量同比下降1.23%，200万吨以下的小钢厂日产水平却比8月份增长14.65%，所以今年9月份全国钢产量环比大幅度增长主要是地方小钢厂增速过大拉动的；从建设投资上看，今年前9个月66家重点统计钢铁企业完成总投资705.7亿元，同比下降12.72%，占钢铁总投资的16.88%，非重点统计钢铁企业完成总投资3474.74亿元，同比增长8.57%，占全国钢铁总投资的83.12%，从而反映出非重点钢铁企业仍在继续加快扩张之中；从效益上看据2012年中国钢铁工业协会统计的大中型企业钢产量占总量的一半左右，而实现利润只有15.81亿元，民营和中小钢铁企业钢产量与大中型钢铁企业基本相当，实现利润却高达180多亿元，按吨钢平均利润计算，中小企业相当于大中型钢铁企业的11倍以上。今年前9个月钢铁行业实现利润776亿元，其中大中型钢铁企业为112亿元，销售利润率为0.41%，不足工业行业同期平均利润率（5.49%）的十分之一。民营中小钢铁企业达664亿元，相当于大中型钢铁企业的6倍左右。为什么装备水平、资源条件都占优势的大中型钢铁企业却比不过中小企业？是大中型钢铁企业工作没做好吗？当然在任何时候，个别企业间的工作差距都会客观存在，但在整体上出现这么大的差距非属正常。其实这个问题早在2010年就已显现。当年大中型钢铁企业利润率明显低于中小企业。为什么会出现这个问题呢？为了弄清原因，笔者曾对2010年的实际情况做过一次较详细的调查，现将主要数据抄录于下。2010年国有大中型钢铁企业与地方中小企业效益差异比较：从2010年的效益情况看，民营、合资和地方小钢厂的利润水平明显高于国有大中型企业。在中国钢铁工业协会统计的77家钢铁企业中，销售利润率超过5%的有16家，其中，国有大中钢铁企业中只有宝钢集团和凌源钢铁集团两家，其余14家均为民营、合资和地方小厂。唐钢和国丰同在唐山市，距离不过20公里，前者销售利润率2.56%，后者为5.60%，高出一倍以上。港陆钢铁公司也是唐山市附近的小厂，利润率高达8.38%，仅次于宝钢（8.84%），位居全行业第二名。为什么国有大中型钢铁企业效益低迷甚至有不少企业亏损，而民营、合资和地方小厂却能挣钱甚至挣大钱？为了找出原因，寻求迷底，笔者从经营环境的几个主要方面的差异做了比较，算了几笔账。第一，由于用工制度不同带来人工成本上的差异。民营、合资或地方小厂一般都是新办厂，没有或很少离退休职工负担，国有大中型钢铁企业一般都建厂多年，有一大批离退休职工，他们的工资、保险、住房、医疗费用等负担一般吨钢平均分担80元左右；民营企业人均工资2957元，国企为4411元，高出民企1454元，带来人工成本大大提高；销售收入工资率民营企业为1.39%，国企为3.43%，高出一倍以上，这两组数字说明，在人工成本方面，国企明显高于民企。第二，国企和民企承担的社会负担差异较大，不少大中型钢铁企业都是一个独立的小社会，要分担由社会负担的医疗卫生、学校、医院、俱乐部、公安等项社会费用，吨钢平均分摊50元左右，民企却很少甚至没有；职工集体福利，娱乐设施等费用国企吨钢平均要分摊50元左右，民企却没有；国家规定的各种保险、基金等开销国企都按国家标准执行，吨钢最低也要平均分摊60元左右。地方小钢厂在执行中却有很大的弹性。第三，由于收费标准不同带来管理费用上的差异。从权威部门的统计数据看，2011年前9个月77家钢铁企业的吨钢期间费用平均为355元，大部分大中型钢铁高达700元以上，有的达1000元以上，而许多小钢铁厂不足百元，相差600元以上。民营企业的管理费用、销售费用、财务费用远远低于国有企业。其中民营企业期间费用率为3.12%，比国有企业6.61%，仅是国有企业一半；民营企业的管理费为75/吨，国有企业高达221元/吨，高出146元；民企的销售费用为22元/吨，国企为60元/吨，高出38元；民企财务费用79元/吨，国企为120元/吨，高出41元。以安全环保费用为例，在贯彻落实科学发展观发展低碳经济过程中，安全环保门槛越来越高，治理费用逐年加大，这笔费用民营或地方小钢厂都有一定伸缩性、灵活性。而国有大中型钢铁企业一般都要按国家规定高标准治理，其费用明显偏高，按吨钢平均分摊，要高出50元左右。第四，由于税收标准不同带来税费优惠差异。各地政府为了加快当地发展，出台不少招商引资优惠政策，对地方小厂又采取一些地方保护主义，对各种税费给予优惠。这些优惠政策原有的国有大中型钢铁企业是享受不到的。粗略估计，在一般情况下，国有大中型钢铁企业与民营、合资、地方小厂相比一吨钢平均多交税费200元左右。第五，由于执行国家政策力度不同带来政策成本上的差异。国家为控制钢铁总量，曾几次实行限产。国有大中型钢铁企业都是严格按国家下达的指标执行，带头限产，从而大大提高了政策成本；地方小厂往往大打折扣，每次大的限产，往往只限了国企，放开民企。2012年在国家总量调控情况下，大中型钢铁企业产量下降，而中小钢铁企业产量迅速增长。据统计，2012年钢铁协会会员单位粗钢产量为58959万吨，同比下降0.6%，会员外中小钢铁企业生产粗钢10195万吨，同比增长24.5%，等于限了国企，放松了民企，在效益上肯定会带来很大差异。以上五项合计，国企吨钢成本要比民营、合资、地方小厂高出300元－350元。如果按公平竞争的原则计算，在国企现有吨钢平均利润基础上增加300元，其利润水平不是低于而是大大高于大部分民营和地方小钢厂。从以上分析可以看出，由于税费政策上不合理、不统一会给国企和民企不同类型企业的经济效益带来巨大差异，甚至在对国企和民企的业绩评价上出现本末倒置现象。所以，要营造平等竞争的外部环境，对央地的税收优惠政策一定要规范统一，按照专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策，充分发挥中央和地方两个积极性，尽量为企业创造公平竞争的外部条件。
三、财政预算不科学，央地税制不统一，加剧了钢铁行业的高消耗、重污染，要在改革中实现优胜劣汰
钢铁工业本身属于高消耗、重污染行业，应该在落实科学发展观过程中加大治理力度，向着节约资源、减少污染的方向发展。但目前，央地在项目审批和税收双重标准及地方保护的条件下，往往会背道而驰。加剧了钢铁工业的高消耗、重污染。按照国家制定的科学发展观和钢铁工业发展实践，凡是采用现代化技术装备的大型钢铁厂，资源消耗低，污染排放少，属于节能减排项目，国家在项目审批中理应降低门槛，优先安排。但长期以来有关部门的审批标准则越是大项目，门槛越高，要求越严，越难通过。越是小项目，标准越低，越好通过。而技术先进的大项目大部分属于国有大中型企业，小项目大部分属于地方中小企业，有些地方政府往往采取地方保护主义，使地方企业在投融资和相关政策上享受各种优惠，这样，就使一大批技术装备差、环保能力低的小铁厂、小焦化厂、小烧结厂、小钢厂、小铁合金厂等“五小”优先入行，蜂拥而上，而使一些技术装备水平高、环保设施完备的的大钢厂被关在门外。甚至迫使一些大钢厂为缩减规模化整为零，一分为二或一分为几，不得不把生产和环保分开，先上生产，后上环保措施，使一些大钢厂也加重了污染，使吨钢平均资源消耗和污染物排放大大提高。从一些统计报表看，目前大钢厂的综合焦比只有500公斤左右，而一些小钢厂的综合焦比达650公斤，高出150公斤，提高30%，如果按去年产钢7.1亿吨计算，大钢厂生产要比小钢厂生产减少标煤上亿吨，相应减少了大量污染物排放，而且带来可观的经济效益。按目前焦煤价格1200元/吨计算，吨钢节煤150公斤，使成本下降180元，7亿吨钢，可降低成本1260亿元，更重要的是可以大大改变钢铁厂的社会形象，造福于人类和社会。面对这些问题，我们一定要按照《决定》中提出的深化财税体制改革、投资体制改革，强化节能节地节水、环境、技术等市场准入标准，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产等指标权重，更加重视社会保障、人民健康、加大财税体制改革力度，推进税制转型，由生产型向消费性转变，加大营改增力度，坚持统一税制，公平税负，促进公平竞争原则，废除央地在相关政策上的双重标准，彻底铲出滋生高消耗、重污染的土壤，改变钢铁工业形象，使钢铁工业尽快走出困境，实现健康可持续发展。
四、财政预算不规范、税制优惠不稳定带来钢铁工业布局不合理，集中度偏低，需要在改革中从源头治理
目前，钢铁工业布局不合理和集中度低的问题比较明显。人们形象地概括为北重南轻、东多西少，东北为重中之重，西北为轻中之轻。带来的主要问题是产品产地距用户较远，提高了物流成本，加重了厂家和用户双方负担。冰冻三尺，非一日之寒，造成今天这种不均衡、不合理的布局也非一朝一夕，原因是多方面的。其中与形势的发展变化与财税政策不同时期的不同取向不无关系。建国初期，由于受矿产资源的制约，在钢铁厂建设上强调靠近矿山建厂，由于铁矿资源分布不均衡，大部分矿区在北方，所以在北方建钢厂财税政策上给予大力支持和优惠，逐渐形成了北重南轻格局，80%以上的钢铁厂建在北方；上世纪70年代为了实现备战备荒为人民，过分强调靠山隐蔽，在山区、偏僻的三线建钢厂作为政治任务给予优惠，所以当时新建钢厂多在三线山区；上世纪90年代以后，由于我国实施两种资源、两个市场，进口矿大量增加，为减少内地运输，降低物流（主要是进口矿）成本又过分强调沿江沿海建厂，所以当时对于在海边建钢厂在财税政策给予不少优惠，不管是投融资政策上还是生产经营中的所得税、增值税、关税等政策上都向海边建厂倾斜，所以很快在海边出现一大批新钢厂；近几年来，受强化市场功能的影响，有些钢厂的选址又比较注重靠近用户，相关的投融资政策、税收政策又开始向用户附近建钢厂倾斜。由于财税政策的复杂多变和不稳定性，科学合理的产业布局方案也很难制定，什么是科学合理的产业布局从不同角度、不同侧面又有不同的解释，不易形成共识，很难说清。应该说，我国对钢铁工业布局优化调整一直是比较重视的，也做了大量工作，但由于形势和政策的复杂多变，很难做出科学合理的综合考虑，成效甚微。《决定》为解决这个问题指明了方向，明确指出市场是在资源配制中起决定作用的基础，同时指出，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。我们一定要按照《决定》指明的方向，实施科学预算管理，综合考虑合理布局的各项因素，全面权衡，综合治理，一定会优化钢铁产业布局，化解难题，走向正规。提高钢铁产业集中度问题也是如此，多年来钢铁行业对这个问题十分重视，几乎每年都提到这个问题，而且陆续采取了许多措施，如关停小钢厂，实行联合重组，成立钢铁集团公司等，但由于国家在财税方面的优惠政策多变，政策的不稳定带来许多后遗症。比如为支持沿江沿海建钢厂有政策优惠；后来支援东北老工业区，又在东北地区出台了一些优惠政策；要加快西部地区发展，相关的优惠政策也接踵而来，不仅新厂上得很快，而且连过去已经淘汰掉的小钢厂、小铁厂、小矿山、小铁合金厂等也会死灰复燃。这样，随着国家对不同地区轮番实行优惠政策，又没有及时清理，到处都有优惠政策扶植起来的钢铁项目，使全国各地的小钢厂星罗棋布、遍地开花。在全国31个省（自治区、直辖市）中除台湾以外，几乎各地都有优惠政策扶植起来的小钢厂，而且是建厂易淘汰难。所以，在全国7亿多吨钢产量中有大小8000多个生产厂家，从近几年来的发展趋势看，钢铁工业产业集中度不仅没有提高，反而逐年降低。2012年钢产量前10家企业钢产量仅占全国钢产量的45.94%，同比下降2.5个百分点。要解决这个问题需要采取多项措施联合治理，要按照《决定》精神，深化财税体制改革，统一税制、公平税负、促进公平竞争原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，坚持对税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收政策是非常重要的措施，因为不少地区性优惠政策出台于不同时期、不同形势下，而且都有特定的时限和条件，时限一过或特定条件发生变化是应自动失效，特别是对一些扶贫性的财税政策，不仅有存在时间期限，而且都有严格的达标标准，一旦达到政策规定标准，这些优惠政策应自然终止。但实际上有些地方有些优惠政策是实行容易废止难，使有些临时性优惠政策终身制，而依据这些优越政策建起的小钢厂也是建厂容易淘汰难，只增不减，这就形成了优惠政策多而乱，应按照《决定》精神及时规范清理，以保证优惠政策的时效性和严肃性。对依据优惠政策建起来的小钢厂、小铁厂等也要重新评估复查核实，该留的留，该撤的撤、该减的减，这样将大大缩减小钢厂数量，以利于提高钢铁产业集中度。
作者：李沛林
