1为推进地方福利事业发展做出重大贡献
在计划经济时代，福利企业的利润除了留用职工福利和奖励之外，其余必须上缴当地政府民政部门。改革开放之后，国家针对福利企业制定了相关的税收减免政策，其退返的税金也有相当部分贡献给了区县乃至乡镇、街道的民政部门，主要用于当地的社会福利事业，如支持敬老院建设、建立福利企业扶持发展基金和扶残帮困基金等，从多方面弥补了财政拨款的不足，为当地的“民政经济”（即计划经济时期民政部门工作职能范畴内各项资金之间的关系）和所属地区的福利事业发展作出了巨大贡献。据不完全统计，改革开放以来上海市福利企业支持市、区（县）、乡（镇）三级财政用于扶贫帮困、助医助学、扶残扶优等各项社会福利公益事业经费达20多亿元。几十年的发展使福利企业在众多生产领域涌现出了一批行业龙头企业和知名品牌，成为民政经济发展的佼佼者。例如，上海假肢厂与多所大学及科研院所合作，研制高精尖的生物假肢技术，获得国家科技银质奖，其多项产品获得过民政部和上海市的重大表彰。上海图钉厂的“四方牌”图钉曾获得国家轻工部质量评比第一名，上世纪80年代曾远销东南亚、中东、欧洲等国家和地区，为国家换取外汇。
2为残疾职工营造身心健康的就业环境
一般来说，分散就业方式较适合残疾程度较轻、技能素质较高的残疾人，但无法满足所有残疾人的就业需求，因此，残疾人集中就业仍然是一种重要的就业模式。福利企业作为残疾人集中就业的主要模式，在提供平等发展、保护身心健康、实现自身价值等方面，具有其他就业模式不可替代的优势。在福利企业中，残疾人是非常普遍、普通的群体，残疾人同事之间可以互相切磋、互相帮助，还能在一个相对平和融洽的环境里与健全职工共同劳动、沟通交流，心态上更加平和，更利于残疾职工的身心康复。因而，在残疾人心目中福利企业是他们就业的“保护伞”。而且，福利企业中残疾员工的工作能力可以得到更充分的施展和发挥，培训与晋升的机会也相对较多，许多能力、成绩突出的残疾员工被安排在企业管理、技术研发等较高层次的工作岗位上，甚至还有残疾职工参选人大或者政协，不仅提高了残疾人的社会地位，而且为推进社会和谐与文明建设发挥了重要作用。应当注意到，我国现阶段的社会氛围，还没有形成对残疾现象以及残疾人的全面理解和接纳，许多企事业单位出于单位形象、增加负担和承担风险的考虑，宁愿缴纳残保金也不愿接纳残疾人工作，甚至连党政机关的残疾职工比例都普遍低于规定的1.6%。残疾人分散就业往往会遇到生理、心理差异以及理解沟通的障碍，很容易受到健全人的忽视甚至是歧视。因此，对许多竞争性就业比较困难的残疾人，福利企业无疑是他们走出家门、融入社会和职业康复的最佳选择，尤其是那些发展前景好、助残理念强的福利企业更受残疾人青睐。在上海市调研中发现，有些类别的残疾人对福利企业的需求特别强烈。例如，中心城区一些聋儿家长一再要求将孩子安排进福利企业工作，原因是他们在目前的工作单位由于同类少、沟通困难、领导重视不够等原因，均产生孤独感和抵触情绪，不愿继续上班，集体在社会上游荡，令家长们很是担心。而市中心区福利企业数量少、规模小、效益差，无法吸纳过多残疾人就业，使这类问题一时无法解决。
3便于企业管理和政府提供服务
福利企业使得残疾人这一社会的“弱势”人群相对集中起来，从而便于企业为他们集体劳动提供所需的设备、工具和必要的无障碍环境设施，使他们拥有较好的工作条件。一般而言，福利企业在残疾职工的安置管理方面相对经验较多，残疾职工的各项保障措施和福利待遇也比较易于完善和形成体系。同时，福利企业残疾人的劳动生产具有一定的规模效应，一定程度上也可以为企业节约成本。目前，我国绝大多数城市都设有隶属于民政部门的福利企业专门管理服务机构，如上海市社会福利企业管理处。福利企业实行残疾职工集中就业，使得政府管理部门对残疾人集中就业的推进与监管更容易得到实施，例如，残疾人岗位开发、职业技能培训、无障碍环境建设、劳动报酬与社会保险等合法权益维护，等等。此外，上海许多福利企业在政府的指导督促和配套补贴下，为残疾职工建立了健身、学习、娱乐等活动场所，提供专门的心理辅导，各种建筑物及通道按照无障碍设施配置，大大方便了残疾职工的工作和生活。诸多事例说明，绝大多数残疾人在福利企业中有人关心，得到重视，环境障碍较少，对于鼓励他们走出家门、走向社会、积极就业、改善生活状态、创造人生价值，不仅非常有利、而且非常有效。
4市场化转型对福利企业及残疾人集中就业的影响
自改革开放以来，我国福利企业的市场化转型经历了三个阶段：上世纪80年代的平稳增长，90年代的急剧扩张和本世纪以来的快速收缩[3]。造成当前福利企业全面萎缩的最重要原因，是政策对福利企业的市场化定位，即由原来纯粹的生产型福利机构，转变为完全独立的市场竞争主体。先天不足的福利企业在激烈的市场竞争中必然处于不利地位，以致发展受挫并严重影响了对残疾人就业的安置和吸纳。
4.1福利企业整体规模及残疾人就业容量持续下降
根据本研究对1979年至2011年的统计数据进行分析，上海福利企业三十余年的发展几乎是从线性上升走向线性下滑，呈现出一个倒V字形曲线，顶峰位于1997年。上海福利企业的数量从1997年的4188家下滑至2011年底的1389家（见图1），安置残疾职工人数从1997年的9万多人减少至目前的约3.5万人（见图2）。而且，残疾职工占福利企业全部职工的比例也在不断下降，从2006年的44%下降至2011年的约33%。即1997年之后，无论是福利企业数量还是残疾职工人数，都一直处于滑落和衰退的状态。当前，上海市福利企业的发展从规模上已经走到了历史最低点，究其原因是多方面的，如残疾人社会保障政策的调整与完善，国内外市场环境的变化动荡，以及福利企业的自身不足等诸多因素。但近年来对福利企业在市场经济条件下的性质、定位以及社会功能认识不清，应当是导致福利企业发展不利的深层原因。从以往历史看，自建国初期至上世纪90年代以前，各地的福利企业大多是中小规模的国有企业或集体企业，政府几乎包揽了企业生产、销售、流通的各个环节，并运用财政手段为残疾人提供保障和服务。这种家长制或保姆型的就业组织形式的确不利于企业的创新发展，但却充分体现了福利企业的公益性质。只是限于财力，当时的福利企业对残疾人就业的吸纳能力很有限。之后在市场经济改革的大潮推动下，福利企业开始了市场化改造的过程。经过二十多年的探索，福利企业从原先纯粹的生产型福利机构，一步步演变成为独立参与竞争的经济主体。那些原本依靠政府庇护扶持的众多中小福利企业，有相当一部分在激烈的商业竞争中惨遭挫败和淘汰，导致大批残疾职工流向社会；而另一些则选择了退出福利企业体制另谋生路，也将残疾职工推出了企业。一方面大量福利企业遭淘汰或退出，生存下来的福利企业多数也面临着各种问题与困难；另一方面每年新增的福利企业数量寥寥无几，导致福利企业对残疾人就业的吸纳总量在持续下降。2007年下半年，国家出台实施了新的福利企业认定办法和税收优惠方案，即《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税[2007]92号）。不可否认，这一税收新政对强化残疾职工的社会保障、规范企业财税制度起到了非常积极有效的作用。但是，新政一方面允许任何投资者申办福利企业，彻底放开了福利企业的所有制范围，确认了福利企业是享有限定优惠的市场竞争主体；另一方面，新政并未对福利企业参与市场竞争所面临的特殊困难给予有效的支持，其结果是挫伤了相当一部分福利企业吸纳残疾人就业的积极性，因此，新政出台后导致了又一轮福利企业规模的大幅缩减[4]。2006至2008年上海市的统计数据也反映这一情况。2006年末，全市共有社会福利企业2104家，其中残疾职工4.68万人，残疾职工占全部职工比例44%。2007年税收新政开始实施。2008年全市福利企业数量便急速降至1524家，其中残疾职工3.7万人，占比不到35%。
4.2福利企业显著集聚于远郊区县及传统制造业
在市场经济的冲击下，福利企业由于缺乏竞争力，从城市的中心地带向郊区和外地搬离，已成为不争的事实。在上海市的调研也说明了这个趋势。福利企业从中心城区搬迁至郊区，甚至迁离上海的现象已经持续了十多年。2006年，上海郊区福利企业数量占全市福利企业的80%，郊区残疾职工人数占全市的87%；到2011年，这两个数据分别上升为89%和92%。郊区占据了上海福利企业的大半江山，尤其是远郊如奉贤、金山、南汇、青浦以及嘉定等区县。即使在中心城区注册的福利企业，其中相当一部分已经把主要的生产加工场地迁至郊区县。福利企业在地区分布上的严重失衡，与多数企业长期集中于劳动密集的传统加工制造业有关。由于残疾人总体文化与技能水平较低，所以多数福利企业都集中于技术含量少、产品低端、劳动密集的生产加工行业。从上世纪九十年代的初期开始，随着城市功能定位和产业结构的不断调整升级，中心城区的土地资源日益紧俏，租金贵，加之用电用水以及环保限制的增加，迫使大批传统制造业企业逐步转型、外迁，中心城区的福利企业亦不能幸免。许多福利企业不得已关闭、转停或迁往远郊区县，以至于大批残疾职工因企业倒闭、上下班交通不便等因素失去了原有的工作岗位。仍以上海为例，中心城区虹口区是上海最早创办福利企业的区县之一，历史上福利企业最多时曾达到201家，但至2011年底仅余留20家。在寸土寸金的静安区，有的福利企业经屡次搬迁，最终落在了远郊的奉贤工业园区，残疾职工仅每天上下班单程就超过50公里。上海市作为国际大都市，金融、贸易、餐饮、旅游等各种服务性产业蓬勃兴起，就业人数不断增长。然而据粗略估计，上海市福利企业中服务类福利企业仅占1％左右，第二产业依然占98％以上，并且全部位于远郊区县。根据上海产业发展的趋势，中心城区福利企业若不能大幅提高第三产业的比重，残疾人集中就业必将面临更大的困难。
4.3传统福利企业先天不足难抵市场风险
虽有少数大型福利企业依靠自己的技术力量、产品和充足的资金作后盾，仍然搏杀在市场经济的大潮之中，但就总体而言，社会福利企业在技术、管理、人才、资产等方面仍处于较低水准，相当一部分中小福利企业只能加工生产粗放型、低附加值的产品。加上长期依靠国家特殊政策保护和扶持，创新意识淡薄、创新能力低下、创新人才缺乏，已难以适应急剧变化的市场形势。自1998年的亚洲金融危机、2008年的全球金融风暴、欧洲债务危机，以及国内CPI飞涨等等，都对实体经济包括本市大部分福利企业形成了严重冲击，不仅出现了业务减少、人员下岗、资金短缺、效益下降的现象，个别企业甚至连工资发放和社保缴费都有困难。这些经济不稳定因素加上自身的缺陷不足，使得相当一部分中小福利企业举步维艰，风雨飘摇。根据统计数据，上海福利企业的生产经营状况多年来总体不佳。2006年，上海福利企业平均主营收入为1790万元/家，平均净利润159.2万元/家；2011年，虽然平均主营收入上升为2548万元/家，但平均净利润则降为124.2万元/家，如果考虑物价上涨指数，实际收益率远低于2006年。每年都有相当一部分福利企业微利或亏损，惨淡经营，甚至连政策规定的退税优惠也无法享受。企业效益不佳，必然影响职工的收入和岗位，残疾职工自然首当其冲。
4.4福利企业安置残疾人就业的政策获益不断下降
近年来，尽管总体经营状况不佳，但福利企业安置残疾人就业的成本却在逐年上升。上海市的情况也是如此。2.4.1福利企业必须向每位残疾职工实际支付不低于全市最低工资标准的工资。从2006年到2011年的五年间，上海市最低工资标准由2006年的750元/月，逐年上调到2011年的1450元/月。福利企业残疾职工工资也随之逐年增高，由2006年人均0.78万元/年，上涨至2011年人均1.74万元/年，涨幅为123%。2.4.2残疾职工的社会保险以及其它各类费用也在不断提高。2006年，上海福利企业职工人均社保支出0.21万元/人，2011年增加至0.53万元/人，涨幅为152%。由于2011年7月，上海开始实施农保（农村户籍养老保险）、镇保（小城镇保险）向社会保险的全部并轨，对于绝大多数残疾职工为镇保和农保的福利企业来说，今后在社保支出上必将有所增加。2.4.32007年的税收新政（财税[2007]92号文）对福利企业的退税优惠进行了更为严格的规范。从全市统计数据看，上海福利企业残疾职工的人均退税额2006年为3.32万元/人，2011年下降至2.73万元/人，跌幅为18%，即意味着企业安置残疾人就业的税收回报在不断下降。因此，一方面是残疾职工收入待遇的逐年提高，企业隐形成本不断增长；另一方面国家税收优惠政策的刚性约束导致企业退税额的下降，而且缺乏地方扶持。这样的一进一出大大压缩了福利企业的利益空间，对福利企业的发展产生直接的负面影响，也使得社会有关方面创办福利企业、吸纳残疾人就业的热情和信心受到了更为严峻的考验。
4.5残疾职工人均收入与社会平均水平差距明显
应当看到，在这种不利条件下，福利企业残疾职工的收入虽然有上涨的趋势，但仍然低于社会平均水平。上海市的调研结果也证明了这一点。虽然福利企业数量萎缩，残疾职工流失严重，企业效益不容乐观，但上海市福利企业中现有的残疾职工的人均年收入却有明显的上涨，2006～2011年涨幅达到了123%，超过了同期上海市最低工资标准的涨幅水平。此外，与平均工资同样上升的还有残疾职工的参保比例和参保标准。2006年上海市福利企业残疾职工的参保比例为97%，2011年达到了100%。2011年7月“社会保险法”实施之后，上海市将逐步实行农保、镇保与社保的整合并轨，上海市福利企业残疾职工的保障水准将获得进一步提高。尽管残疾职工的人均收入增长较快，但其收入水平相对依然较低，大部分年份甚至低于上海市的最低工资标准。分析其原因，一是残疾职工多半从事简单、低端和辅助的工种，薪酬标准较低；二是很多残疾人不能正常上班上岗，甚至根本就没上过岗，因此很难拿到岗位全额工资；三是部分福利企业未能严格执行最低工资标准。
5现阶段促进福利企业良性发展的对策建议
当前，民生问题已提升成为从中央到地方各级政府的政策重心，残疾人就业也是社会民生发展中的焦点问题之一。由于各地的实际情况差异较大，促进福利企业良性发展的对策措施也应因地制宜。为此，本文提出现阶段上海福利企业的发展思路，并希冀对全国层面这一问题的应对提供有益借鉴。
5.1加大对福利企业的地方扶持力度
总体评价，目前上海市福利企业在规模、技术、资金、设备、人力资源等诸多方面都落后于一般企业，因此，应当借鉴北京、浙江与广州等地的做法，加大地方政策扶持力度，为本市的困难福利企业“输血”和“造血”，并创造机会实现新的发展。例如，以划拨残保金的方式，对福利企业为残疾职工缴纳的社会保险部分予以50%的补贴，对福利企业残疾职工个人缴纳社会保险部分予以100%补贴。地方一级政府对福利企业免收、少收某些社会性费用，如养路费、生产用取水费、土地租用费等等，增加企业的利润空间。重点面向本市中小福利企业提供优惠贷款，帮助企业实现科技创新、新品开发、环保改造、专业人才引进和产业升级等等。
5.2培育试点福利企业向现代产业转型发展
长期以来，上海福利企业主要集中于以产品或加工为特征的二产行业。随着城市功能和产业结构的调整，上海第二产业的比重逐步缩小，上世纪七八十年代工业企业遍地开花的情况已一去不复返，而现有第二产业规模企业大多迁入高新产业开发区，结果，以二产为主的福利企业既被赶出了中心城区，又被挡在了开发区之外，福利企业在第二产业的发展空间越来越窄。建议选择一部分中小福利企业作为培育试点，鼓励并扶持他们向一产和三产的行业领域拓展转型，如饮食服务行业、物流贸易业、农业深加工、“农家乐”休闲服务等等。
5.3将残疾人庇护性就业场所纳入公共设施配套建设
由于福利企业是一项社会公益事业，是社会保障工作的重要组成部分，担负着残疾人就业的重要功能，因而需要政府的全力扶持、严格监管和政策保护。应当把残疾人集中庇护性就业与老年养护院、儿童福利院等社会福利事业放在同等重要的位置加以重视。针对上海中心城区福利企业严重萎缩、残疾人就业面临困境的情形，可参照《社区老年人日间照料中心建设标准》，按居住人口密度建设社区型残疾人集中就业暨职业康复场所。
5.4动员社会力量举办公益性残疾人集中就业机构
近年来上海新办福利企业数量日趋减少，如何继续鼓励、引导各种投资主体兴办福利企业，不断壮大福利企业的规模，应当成为政策研究和制定的重点。在目前的政策和市场环境下，争取一般企业投资者创办福利企业困难较大，因而亟需开拓思路进行其它探索，比如放手让有条件的社区和慈善事业创办纯粹的生产型福利机构。
5.5理顺社会福利企业的服务与管理机制
目前，社会福利企业的服务与监管牵涉多个部门。例如，残疾证发放归口残联系统，残疾职工参保归口人社局，福利企业认定与日常管理归口民政局，企业营业执照归口工商局，企业税金退返归口税务局，等等。多头管理必然增加企业的负担，影响企业安置残疾人就业的积极性，也不利于残疾职工各项保障与权益的落实。因此，应当梳理有关残疾人就业保障的各项管理与服务职能，理顺民政、残联、社保、工商及税务等各方面的关系，统一归口，分工协作，突出重点，分头落实。
5.6宣传优秀福利企业，营造助残社会氛围
残疾人就业需要全社会的关心关注，福利企业的发展也同样需要一个重视、关心、支持的舆论氛围和社会环境。应当加大宣传力度，引导全社会认识福利企业对于繁荣公益事业、积极助推民生保障、维护和谐稳定所发挥的重要作用，鼓励其它社会企业和经济实体兴办福利企业吸纳残疾人就业，以促进形成全社会尊重残疾人就业、关心福利企业发展的良好氛围。
作者：汤潇
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