一、不同形式的审计问责模式
审计制度具有鲜明的国家特色，不同制度的国家，其审计制度差异很大。因此，在对一个国家审计模式进行分析时，应从国家的特点出发，认识不同体制下国家治理的有效方法。
(一)立法型审计问责模式
立法型审计模式是指由国家立法机关领导国家审计机关的一种组织管理制度形式。［3］这种模式产生于英国。1785年，英国根据《更好地检查和审计本国王公共账目法案》成立了“审计委员会”，由其对行政部门的经济责任进行监督。1867年，设立了“国库审计部”，赋予议会成员审计会计账目的权力。在审计问责方面，国库审计部可行使检查权、建议权、解释权。1983年，英国通过《国家审计法》，成立了国家审计署。审计署接受议会公共账目委员会的领导。这种立法型审计模式为世界上许多国家建立审计制度提供了样板，被美国等国家相继采纳。这种模式下审计署的职责主要有:(1)调查政府财政收支情况，帮助立法机关监督预算执行情况;(2)为议员质询提供相关证据和建议，帮助国会更好地履行立法及监督职能;(3)对政府的公共资金管理情况进行监督，为国会提交分析报告。立法型审计模式更适合于三权分立的国家，立法机关并不具有行政、司法权力，审计机关受立法机关的领导，一般也不具有行政权力和司法权力。审计机关通过行使对政府公共资金的调查权、监督权，维护公共资金的安全性，提高公共资金的效益性，实际是帮助立法机关监督行政权力的运作，以达到权力制衡的目的。
(二)行政型审计问责模式
行政型审计模式是指国家审计机关直接隶属于国家行政机关的组织管理形式。这种模式起始于前苏联，被社会主义国家广泛应用，目前我国是实行这一模式的代表性国家。根据《中华人民共和国宪法》第91条规定:“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。”行政型审计模式将审计机关归属行政机关，审计机关拥有行政权，不受其他行政机关和社会团体及个人的干涉，具有充分的独立性。行政型审计模式下审计机关的职责主要有:(1)对政府的预算、决算及收支情况进行审计监督;(2)向政府和上级审计机关提出审计报告;(3)向本级政府和上级审计机关报告审计调查结果;(4)对被审计机关进行业务指导和监督。审计机关的问责权力主要表现为处罚权。根据《审计法》规定，被审计单位如违反法律规定，审计机关有权责令改正，可以通报批评，给予警告，提出处分建议，依法给予处罚。实践表明，在行政型审计模式下，审计机关的独立性并不高，由于审计机关实行双重领导体制，审计机关既受同级政府的领导，又受上一级审计机关的领导，导致审计工作无法真正独立于政府。为此，2006年新颁布的《审计法》对审计机关的领导体制做了进一步规定，将人大列为审计机关的领导机关。根据《审计法》第4条规定，国务院及各级地方政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告;必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告做出决议。由此可见，我国的行政型审计模式的领导体制正在向立法型审计模式的领导体制方向发展。
(三)司法型审计问责模式
司法型审计模式是指赋予国家审计机关司法属性的一种审计管理制度形式。以法德为代表的大陆法系国家多实行此种模式。1807年，法国通过了《审计法院法》，建立了审计法院。审计法院独立于议会和政府，受总检察长的领导。根据《审计法院法》的规定，审计法院院长全面负责审计法院的工作，总检察长有权监督审计法院的工作，审计的结果向总检察长报告。但法国审计法院并非完全不受政府的制约，因为审计法院院长直接由总统任命。其他采取这种模式的国家略有不同，西班牙的审计法院直接隶属于议会，而意大利的审计法院独立于政府和议会。审计报告向参众两院汇报。司法型审计模式下审计机关的职责主要有:(1)司法权。审计法院拥有对被审计机构或个人履行职责情况的判定权以及处罚权、索赔权等;(2)检查权。审计法院根据法律规定有权对被审计机关通过审阅、盘点、比较、询证等程序进行合理性审计;(3)建议权。审计法院根据法律的规定，对被审计部门有权提出改进工作的建议或提出对违法部门及责任人的处罚。从性质上看，司法型审计模式更像一种“准司法”活动;从审计对象上看，以政府的财政收支为主要监督内容;从审计方式上看，一般是先行审计，政府发布的所有重大行政规章都需要预先审计，以确保其规章的合法性。纵观不同类型的审计模式，可以看出，审计问责是一种对政府公共资金管理的外生性制度安排。不同领导体制的国家对审计权控制的差异，是各个利益集团(立法机关、行政机关、司法机关)权力博弈的结果。今天，在全球经济一体化的背景下，各种审计模式的领导体制仍具有较大差异，若想找出一种最好的审计模式，还需从本国的国情出发，寻求适合其本国利益关系的制度性安排。
二、我国审计问责制的实践路径
在中国的政治经济向民主化发展的今天，社会制度和政府管理体制也必然向民主化方向迈进。从国家审计监督政府财政行为的基本定位上看，2006年新颁布的《审计法》中关于审计机关的领导体制，已经由政府管理转变为由政府和人大共同管理，体现了中国的审计模式正在由行政型审计模式逐步向立法型审计模式方向发展。然而，丰富和完善我国的审计问责制度，必须适合本国实际，将外来模式与本土特色有机地结合起来，以更好地适应本国的政治、经济、文化、道德等社会环境。
(一)逐步转变审计问责制的领导体制
结合中国的国情和特色，可以考虑将审计署归全国人大常委会直接领导或由全国人大常委会财经委员会领导。这样做的益处是:(1)使审计工作更具独立性。全国人大常委会作为人大的核心机构，可以保证审计工作对于政府的独立性，审计机关可以自主地选择审计项目，及时向人大汇报审计工作信息，向人大提出立法工作建议或特定事项调查结果，使审计工作脱离政府的约束。(2)使审计工作更具约束性。将审计署划归全国人大领导，可以构成人大和政府之间的权力制衡，使人大能够更好地监督政府行使权力，避免政府陷入自己监督自己的矛盾境地。(3)使审计工作更具权威性。将审计署归由人大常委会财经委员会领导，可以充分利用财经专家对审计工作的深入了解，使审计信息利用更加充分、审计结果更加准确、审计工作更能有效发挥作用、审计意见更具有权威性。
(二)建立健全审计问责的相关法律法规
为了强化政府责任，应当对社会政治权力运行中存在的制衡制度缺陷重新进行规则设计。健全审计问责制首先应加快立法进程，使权力监督能够依法而治，解决社会的现实需要。马克思指出:“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”［4］在转轨时期，由于问责法律的不健全，缺乏对权力的有效制约，给一部分拥有特权的机构和个人提供了滥用权力的机会，使腐败现象得以滋生。为此，应通过颁布《审计问责法》，建立常态的责任追究机制，为追究政府机关和官员的行政责任提供法律依据。审计问责的范围，应当包括决策责任、绩效责任、监管责任、公共服务责任等;审计问责机构的范围，除政府内部机构问责，应构建人大问责、党内问责、政协问责、司法问责、社会问责的问责体系，不给违法违纪行为留下生存空间。除法律外，还应健全一系列的法规和规章，在法规规章设计系统中坚持责任法定原则，增强对负责人的责任认定，将审计问责制层层落实到人。同时实行重大责任事故向上追究两级责任的制度，防止负责人在决策出现失误时互相推诿，逃脱责任。
(三)加强审计问责的外部环境建设
在国家现行管理体制下，仅仅依靠审计机关单独监督政府对于公共资金的管理权，难以实现对政府权力的全方位监管，为此，加强外部环境建设显得尤为重要。必须采取各项措施完善权力的制衡机制、协调机制、反应机制，使审计问责制能更好地发挥作用。
1．建立审计问责联席会议制度。为使审计问责更具权威性、专业性，应当建立审计问责联席会议制度，由立法机关、司法机关、纪检、监察部门共同参与，对一些重大的审计问责案件，如金融危机事件、财政危机事件、信用危机事件、债务危机事件等，整合各方面监督力量，做出准确的危机识别、危机判定、危机报告，消除各个监督机构之间的信息沟通障碍，使审计机关提供的信息更具有针对性，提高审计工作的整体效能。
2．加强民意对政府的监督。政府绩效的评价，不应当仅仅由上级决定，应当还权于民，由民众决定。为此，健全政府信息发布制度，推进政务公开，提高政府工作的透明度，尊重百姓的知情权，让民众更有效地监督政府，应当是政务改革的方向。民意对政府监督的重要条件是，政府的公务活动应当在透明的状态下进行，以便公民能够及时了解政务信息，为政府的公务活动提出建议，做出评价，防止政府滥用权力，损害公众的利益。这是一种既对上又对下的双重责任约束，可以使政府及行政官员在行使权力时考虑到民众的感受，减少或杜绝错误决策，为审计工作提供良好的社会环境。
3．建立监督机构综合信息平台。目前，我国各监督机构的工作处于各自为政的状态，整体监督效率不高。为此，应当建立一个经济监督综合信息平台，要求各有关机构以国家审计机关为主体，共同开发建设经济监督综合信息平台，及时补充和更新有关信息，形成被监督单位的档案信息，使各监督机构能够共享信息资源，确保监督资源的合理配置，避免重复监督，促进不同监督机构之间形成整体合力，确保国家经济监督达到理想的效果。
作者：孙洪波 单位：吉林警察学院
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