1背景分析
新常态下,我国加快了转变产业发展方式,新型城镇化进程同步加快，城乡“二元”结构越加凸显。养老在社会保障体系中占据着核心地位，近年来，以城乡一体化发展为显著标志，社会养老服务进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。截止2014年12月，全国城镇化率为54.77%，而嘉峪关市城镇化率高达93.41%[1]，无县区，下辖三个镇，以“城市大、农村小，工业强、农业弱，城市人口多、农村人口少且分散”为特征，典型的大城市带动小农村[2]。嘉峪关整体经济与产业条件较好，为甘肃省首批新农村建设和城乡一体化试点市，城乡一体化建设起步早、起点高，城乡居民社会养老服务统筹推进，同时伴随着改革开放尤其是丝绸之路经济带战略发展的历史进程，农村城市化、农业工业化、农民市民化的发展趋势越来越明显，应根据其典型性而选择一条与众不同的、可持续的城乡养老服务一体化发展之路。
2重大意义
养老是基本的民生问题，随着要素间城乡流动变得频繁，“同城待遇”需求也愈加迫切，加快建立更加公平、可持续的城乡社会养老服务体系和发展老年服务产业是发展的必然趋势，能有效缩小城乡差距，实现社会公平正义[3]；能促进农村经济发展，提高老年人生活质量；能扩大就业领域，带动服务业发展，缓解就业压力[4]；能有效应对人口老龄化带来的社会压力，突破传统养老方式所面临的挑战[5]。
3发展现状
3.1现代信息化网络联动服务平台建设情况
嘉峪关根据新形势下养老服务发展需求，于2012年建立“12345”民生服务平台，它是集公共服务和社会管理功能于一体的综合性联动服务大数据平台，以网络通讯平台和服务系统为支撑，按照“社区网格化、老人数字化、管理精细化”的管理模式，整合社保、民政、卫生等多项养老公共服务资源，与100余家企事业单位、47个城乡社区共同构筑起了嘉峪关市养老服务的坚实基础。各社区老人通过拨打12345民生热线，就可以享受到政务咨询、建议投诉、求助、家政服务和居家养老等各类服务。
3.2城市养老服务情况
嘉峪关市养老服务体系以“12345”民生服务平台为通道，采用“政府引导、市场运作、企业服务”的方式，由政府出资，在各社区建立日间照料中心，为符合条件的老人免费办理“一键通”，通过“一键通”即可在家享受到便捷的上门服务，并根据老人的实际情况，将老人划分为不同的财政补助等级，见表1所示。目前嘉峪关市依托服务企业和社区逐步建立了便捷、快速的15min服务圈，可保证及时为老人提供优质服务，服务内容涵盖家政便民、人文关怀、餐饮服务等7大类182个小项。截至2014年底，全市有1.74万余名老人注册服务，有1.22万余户家庭免费配备一键通电话，日均为老人圆满服务近1500人次，累计服务量90万人次。经过公开招标评审，吸纳了10家工商注册、依法纳税、具有良好口碑的服务企业加盟，其中，家政类5家，餐饮类5家，提供就业岗位300个。
3.3农村养老服务情况
嘉峪关市大力推动城乡养老服务一体化建设，在全市17个行政村建立了农村老年人互助幸福院，幸福院资产均归村集体所有，建筑面积均达到120m2以上，室内配有图书阅览室、休息室、活动室及配餐室等，同时匹配400~700m2的室外活动场地，为全市农村60岁以上老年人进行日间照料工作，重点服务高龄老人、空巢老人、残疾老人、优抚老人、低保或低收入老人等，为老人提供了膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐、精神慰藉、紧急援助等日间服务场所，方便了老年人养老、康复、娱乐，提升了老年人的生活质量。
4存在问题
4.1城乡养老服务差异较大
嘉峪关市城乡养老服务发展差异较大，城市经济发展水平较高，养老的服务工作开展的相对好一些，但经济发展水平较低的农村养老服务缺位严重，政府的财政投入力度不够，同时根据嘉峪关市现阶段养老服务政策规定，难以保证所有老人均享受到免费的养老服务，目前主要保障高龄、孤残以及特殊困难群体、特殊贡献人群的养老需求，大部分老人尚需自行购买养老服务，在对嘉峪关市农村老人调查中，有86.2%的老人无收入或月收入低于500元，其中大部分每月仅有125元养老金收入，且75%的老人患有疾病，入不敷出，难以承担[6]，农村老人互助幸福院运营缺乏保障，运行经费成了今后发展的瓶颈。
4.2老年人养老服务缺乏政策指导
嘉峪关市城乡养老服务缺少政策指导,相关制度和政策引导不够,政府缺乏必要的鼓励和优惠政策,激励政策力度不大。
4.3养老服务队伍薄弱
城乡养老服务工作中缺乏专业的管理人员和服务人才,现阶段嘉峪关市养老服务项目尚不能满足老人需求，通常只是简单的打扫卫生，如涉及健康护理、心里慰藉等事项无法处理；农村意向从事养老服务劳动力严重缺乏，且需要服务的老人居住分散，城市加盟服务企业因成本高、耗时长，不愿去农村提供服务，农村互助老人幸福院的管理人员均是村民兼职，他们大量的事务是村组生产生活方面的工作，平时缺乏充裕的时间保障幸福院的开放和运行。4.4引入养老服务的社会组织和企业机构较少加盟养老服务的机构较少，根据调研，价格因素是主因，同时养老提供服务不足，养老服务的产业化程度较低，市场发育严重不足。
5建议对策
5.1加快发展城乡便捷服务网络
建立以机构和企业为主体、城乡社区为纽带、满足城乡老年人多种服务需求的居家养老服务网络，根据老人需求扩大服务范围和项目，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急等定制服务；发展“医养结合”，以社区医疗单位为基础，把其功能向养老服务发展转变；农村在互助幸福院的基础上，引入各类社会组织，建立农村集中养老服务网点，有效利用“远亲不如近邻”农村养老方式，逐步将养老服务延伸到农村老人。
5.2支持社会力量投资养老机构
落实好现行支持养老服务业的各项优惠政策，大力推动以社会资本投入为主体、政府投入为引导建设多种形式养老机构，塑造“龙头产业”，以“连锁加盟”发展，实现规模效益；降低社会力量兴办养老机构在资金、场地、人员等方面的准入门槛，有效利用闲置的公共设施和农村集体用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造；支持物业部门在原有服务基础上提供养老服务，鼓励个人尤其是农村创业青年兴办家庭化、个性化的托老所等养老机构。
5.3完善人才支撑政策
制定鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作的优惠政策，重点培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才，把养老护理人员技能培训纳入城乡就业培训范围，按照《养老护理员国家职业标准》，由有师资力量的培训机构组织开展从业人员培训，按规定给予培训补贴和职业技能鉴定补贴，推行执证上岗。
5.4加大城乡财政投入
政府要根据全市经济社会发展，把对农村扶持作为重点，加大财政投入，并逐年增长。把用于社会事业、民生工程和福彩公益金的资金要优先扶持养老服务业发展，争取补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，推动民办公助、公办民营，支持社会力量举办养老服务机构。
6结束语
目前，随着嘉峪关市城乡养老服务需求刚性增长、养老服务项目不断深入，逐步显露出很多新情况新问题，一体化体系的建立和实施有诸多困难，如何在政策原则的尺度范围内，把握处理好城乡差别及人性化的满意服务，努力建立一个健康、公平的养老服务保障体系，是养老服务改革的一个重要探索方向。
作者：马亮 单位：甘肃农业大学
