一、建立农民工养老保险制度的必要性
(一)维护农民工权益的内在要求
养老保险是社会保险的内容之一，而社会保险又是社会保障权利的应有内容。社会保障权是作为中国公民所享有的宪法规定的基本权利之一，这一权利旨在保障公民在年老、失业、工伤、患病、生育时的基本生活不受影响。这一权利的保障义务人是国家，而保障对象则是全体公民。农民工作为中国公民理应享有这一权利。因此，建立农民工养老保险制度是维护农民工权益的内在要求。
(二)维护社会稳定的客观要求
建立农民工养老保险制度是维护社会稳定的客观要求。这主要体现在三个方面:其一，农民工为城市建设做出贡献的同时，也造成了一些问题，即农民工犯罪问题也不容乐观;其二，农民工数量庞大，很多地方的农民几乎是居家迁往城市，在城市中谋生活;其三，农民工养老保险问题是我国“三农”问题当中重要一环。因此，解决了农民工的养老问题，有利于解决农民工的后顾之忧，也有利于解决“三农”问题，进而实现农村和城市的稳定，最终实现社会的稳定。
(三)实现社会公平正义的前提
社会的发展靠的是千千万万民众的努力，社会发展的成果应该为民众所共享，因而实现公民权利公平、社会保障公平等，是社会公平正义最为直接的体现。农民工是社会主义建设事业的功臣。在城市中，农民工的身影随处可见，他们承担了城市建设发展当中最累最脏的那部分工作，修马路的是他们，建高楼的还是他们，他们几乎成为了城市当中一道独特的风景线。可以说，在祖国的繁荣中农民工功不可没。因此，在社会发展繁荣的过程中农民工理应享有社会发展的成果，获得平等的权利。如果让做出巨大贡献的农民工不能享有社会发展带来的成果，那何以保证社会公平正义。因此，建立农民工养老保险制度是维护农民工社会保障权，保障农民工的主体地位，进而实现社会公平正义的前提。
(四)提高城市化水平的必然要求
建立农民工养老保险是提高我国城市化水平的必然要求。农民工数量的大幅度增加是农村劳动力向城市转移的结果，这一转移不仅为城市的发展注入了新鲜的血液，也能带动乡村的发展。城市中的农民工数量增多必然有利于城市的建设发展，而如果解决了农民工的养老保险问题，让他们在城市当中更有归属感无疑能够最终加快城市化发展的进程。此外，农民工外出务工，不仅可以获得更好的工作机会，还能够开阔视野，进而推动农村的发展，使得农村朝着现代化方向发展。
二、农民工养老保险制度的立法现状
(一)立法现状
一直以来，我国实行的是二元的户籍制度，这一特殊的户籍制度导致了我国城乡的二元结构，在养老保险上则表现在城镇基本上建立了国家养老保险制度，而农村仍然以家庭养老为主。不过，近年来新型农村养老保险制度也在逐渐建立，并日益完善。但是城乡养老保险制度的逐渐完善也没能切实实现农民工的社会保障权。因为农民工作为城市和乡村中的边缘人，既游离在城市养老保险系统之外，又不能完全融入到农村的养老保险当中。基于这种特殊性，农民工养老保险问题一直是社会各界关注的特点，国家也出台了相关的法律法规，旨在建立起符合现实需要的农民工养老保险制度。针对这一问题，国家先后制定《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和《农民工参加基本养老保险办法》(以下简称《办法》)旨在切实解决农民工的养老保险问题。前者将农民工纳入到基本养老保险体系当中，并增强了养老保险的延续性和便携性，使得养老保险可以依照一定的程序予以流转和存续，后者则考虑到了农民工的劳动就业特点，按照低费率、广覆盖、可转移以及能衔接的要求对农民工参加基本养老保险的程序和规则作出了规定。这两部“办法”的颁布无疑有利于我国农民工养老保险制度的建立和发展。
(二)存在问题
如前所述，虽然我国以及出台了针对农民工养老保险制度的法律法规，但是这一法律法规还存在一定的缺陷，这些缺陷直接影响了农民工养老保险制度功效的发挥。通过分析，笔者认为农民工养老保险制度的立法主要存在以下四个方面的问题。
1．适用对象存在局限性
《办法》虽然明确规定，农民工可以并且应当参加基本养老保险，却没有将所有的那农民工都涵盖进来，只是将在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工纳入到参加基本养老保险的范围当中。其实，在我国的农民工大军中，存在大量的没有与用人单位建立劳动关系的农民工，他们常常在各个用人单位中辗转，往往只是与用人单位达成口头上的用工协议。因此，《办法》明显没有涉及到所有的农民工群体，其覆盖面仍然有待扩大。
2．缴费比例较为模糊
《办法》规定，农民工参加基本养老保险个人应缴纳的比例在4%到8%之间。这一规定无疑过于模糊。一方面，农民工个人缴纳保费比例浮动范围较大;另一方面，并没有明确规定这一个人缴纳保费比例是由农民工自行选择还是由各地自行规定。
3．剥夺了农民工自行退保的权利
《暂行办法》第三条规定，“未达到待遇领取前，不得中止基本养老保险关系并办理退保手续。”这一规定无疑剥夺了农民工退出养老保险的权利。当农民工不愿意在城市务工，想回到农村，并转回新农保制度时，他们会发现原来自己不能退出基本养老保险，转而加入新农保了。这实质上体现出的问题是新农保制度和基本养老保险制度还不能很好的衔接。
4．农民工养老保险的转移接续仍然存在难度
农民工的工作流动性大，很少有能在一个地方待很久的，所以基本养老保险能否流转则成为很重要的一项问题。《暂行办法》和《办法》明确规定，农民工的养老保险可以流转和存续，只要农民工本人的要求，并出具相关的凭证，就可要求流转前后的社会保险机构予以衔接。现实中，由于各地间的养老保险存在很大的差异，因此会对农民工养老保险衔接造成一定的困难。此外，由于缺乏相关的配套措施，农民工在转移或者存续自己的养老保险时，各地会处于各种考虑拒绝接受让农民工的养老保险转入。一般而言，由最后转入地为农民工办理退休，但实际中有的会基于农民工临近退休，缴纳费用少而保费领取时间长，进而拒绝农民工转入养老保险。这样状况的存在无疑不利于农民工社会保障权的实现，也是现行的农民工养老保险制度存在的问题。
三、农民工养老保险制度的立法构想
我国的农民工人数已经接近3亿，但是养老保险覆盖率却不足20%，也就是说，我国有将近2亿的农民工没有参保，这是一个令人不得不重视的问题。经分析可知，导致上述问题有三方面的原因:其一，我国还没有形成统一的、全国性的养老保险规范体系;其二，企业对于农民工参保表现冷漠;其三，农民工自身对于参保认识不足，或者没有能力参保。针对我国现今农民工养老保险制度存在的问题，笔者认为有必要进一步完善相关的立法，以切实保障农民工的基本权益。为此，笔者对我国农民工养老保险制度的建立提出了以下的立法构想:
(一)深化我国的户籍制度改革
我国的户籍体制是二元制的，即城市和乡村的户籍分开管理。这一户籍制度直接导致了城乡居民在福利、社保、工资、医保等方面存在差异，进而使得持有农村户口和持有城镇户口的公民在身份上的差别。农民工入保难与这一户籍制度的存在有着直接的关系。因此，要建立起完善的农民工养老保险制度必须进一步深化我国的户籍制度。当然深化我国的户籍制度并不是要立即废除这一户籍制度，而是要进一步消除非农业户口和农业户口之间的限制，实现城乡一体化的居民身份制度，以打破户籍制度的桎梏，从而破除城乡居民之间身份上的隔膜，进而实现二者之间利益的一体化。其实，深化我国的户籍制度改革是建立农民工养老保险制度的基础和前提。
(二)建立全国性的农民工养老保险制度
农民工养老保险制度是否能够切实保障到农民工的权益，发挥积极的作用，其根本在于这一制度的建立是否考虑到了农民工这一群体的特殊性。我国存在大量的农民工，这些农民工存在工作不稳定的特点，经常要在各个城市之间转移。因此，相关法律法规的制定一定要将所有的农民工囊括进来，并增强农民工养老保险的转移性和接续性。笔者认为应该从三个方面着手:首先，扩大农民工参保范围。我国现行法律法规对于农民工参保范围的规定还待于扩大。前文的提到《办法》将参加基本养老保险的对象限于与用人单位建立劳动关系的农民工，从而将大量的临时工排除出去，这样的规定根本不利于农民工社会保障权利的建立。因此，应该进一步扩大农民工参保范围，将没有与用人单位建立劳动关系的农民工也涵盖进养老保险的体系当中，以实现社会公平正义。其次，对农民工进行分类管理。建立农民工养老保险制度当然应该将所有的农民工都囊括进来，但实际上农民工群体也存在一定的差异，有的已经有了固定的工作，并与用人单位建立劳动关系;有的只是临时工，在不同的城市和不同的用人单位之间随意的转移。因此，在建立农民工养老保险制度时有必要对农民工进行分类管理，即与用人单位建立固定的劳动关系的农民工可以正式纳入到基本的养老保险当中，而无稳定职业的农民工则可以自行选择是加入到基本养老保险，还是加入新农保。最后，实行全国统一的个人账户。农民工养老保险制度的建立还应该注重的问题是养老保险的自由流转和接续的问题。对此，笔者认为可以实现全国统一的个人账户，即统一社会保险项目、缴费标准、待遇标准，将养老保险基金统一调剂使用。我国的养老保险缺乏统一的标准，各地之间无论是在缴费标准还是在待遇标准上都存在很大的差异。这无疑阻碍了农民工养老保险的流转。因此，有必要实现农民工养老保险的个人统一账户，将农民工的个人信息与账户绑定，让个人账户随着农民工的转移而转移。这样不仅可以免除了农民工为办理养老保险接洽两地跑，还能防止各地为了阻碍农民工转入而设置各式各样的门槛。
四、结语
农民工养老保险制度的建立任重而道远，一直是我国社会各界所重点关注的问题。就本质来看，农民工养老保险既是“三农”问题，也是社会公平正义问题，是我国社会经济发展过程中必须予以面对的问题。因此，必须通过政策、立法以及相关配套制度的出台，以建立起完善的农民工养老保险制度，让这一制度覆盖到全国范围，并具有极强的转移性和接续性，以解决农民工的后顾之忧，让其老有所养。
作者：曹冠丽 单位：中国海洋大学
