【摘要】本文对经济发达国家和地区与我国建筑技术管理体制作了分析比较，结合国际建筑技术法规监管模式的经验和启示，提出了建立我国建筑技术法规制定管理机构、管理制度和建筑技术法规实施监管机构、监管制度的建议。
【关键词】建筑技术法规；管理机构；管理制度；监管模式
1引言
我国现行的标准体制、标准化工作机制与发达国家和地区存在较大差异，运行模式与WTO/TBT协定要求也不尽相符。对于我国来说，实施技术法规与标准结合的制约体制不仅是与国际惯例接轨的客观要求，也是正确处理政府与市场的关系，促进经济社会持续健康发展的必然要求。在建立技术法规和标准结合的制约体制的同时，还应建立与之相适应的制定管理和实施监督机制，充分发挥技术法规和标准的效能。
2我国建筑技术法规管理机构和管理制度建设研究
2.1经济发达国家和地区建筑技术管理体制概况
纵观美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚、日本、欧盟等经济发达国家和地区，在长期的市场经济体制建立和完善过程中，逐渐形成了比较完备的工程建设技术管理体制，即实行强制执行的技术法规和自愿采用的技术标准相结合的技术管理体制。技术法规由政府颁布，技术标准由标准化组织颁布。（1）建筑技术法规管理模式经济发达国家和地区的建筑技术法规管理模式主要分为三类。1）单一制国家：由国家主管建筑业的政府部门负责组织制定、批准发布和管理全国统一的建筑技术法规，如英国、日本、瑞典、挪威等。2）联邦制国家：由国家认可的一个专门机构负责组织制定、公布和管理供各地区（或州）采用的建筑技术模式规范，各地区（或州）可结合本地情况修改、补充后发布实施，如加拿大、美国、德国等。3）区域性国家联盟：由国家联盟的行政管理机构负责组织制定、批准发布和管理全联盟统一的建筑技术法规，各成员国以国家法令方式发布实施，由各成员国的司法机构进行实施中的法律仲裁，如欧盟。（2）建筑技术标准管理模式经济发达国家和地区对建筑技术标准的管理模式大致可分为以下三类。1）非营利的标准化团体负责制定、批准发布与管理国家标准。由法律、政府授权本国或本地区的一个标准化社会团体负责制定国家级技术标准，如英国、德国和欧盟等。2）政府指定标准化机构或权威社会团体负责制定和管理，政府主管部门负责审查、批准发布国家标准，如日本等。3）“多元化”标准管理模式。由专门标准化机构、行业协会（学会）或专业团体分别制定、管理技术标准，如美国等。（3）建筑技术法规与技术标准管理机构的关系在经济发达国家和地区，技术法规、技术标准分别设有管理机构，管理机构之间既相互独立，又保持必要的联系。具体表现为：1）政府部门派员参加国家标准化机构的工作。政府部门代表作为国家标准化机构理事会或评议会成员，参与本国标准化机构有关重大问题的决策和领导工作，如德国标准化协会（DIN）的会员全体大会主席团中八名代表席位需由德国政府委派。2）政府技术法规管理机构或区域国家联盟直接下达技术标准的编制任务。如欧盟委员会直接给欧洲标准化委员会等下达实施技术法规所需技术标准的制定任务。
2.2我国建筑技术管理体制现状
“技术法规”这一概念在我国立法上最初见于1979年颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》。该条例指出：“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任”。当时我国制定、颁布且实施的标准数量十分有限，不论国家标准，还是部标准，效力也都是一样的。这一时期的技术法规与标准在表述上是同一含义。也就是说，标准是我国技术管理制度的基本依据。但该《条例》使用“技术法规”一词，主要是强调标准内在具有的技术性与表现形式上的法规属性，并不表示我国真正建立了技术法规。1988年《标准化法》颁布，该条例即行废止，而“技术法规”一词不再出现在相关法律之中。加入WTO后，为适应WTO/TBT协定规则，按照《标准化法》对强制性标准的界定，依据“概念等效、实施等效”的原则，我国将强制性标准赋予了技术法规的角色，并且也在一定程度上发挥了技术法规的作用。我国立法工作对标准重要性的认识也在逐步加强，一些专项法律（如《建筑法》《城市规划法》等）引用了相关标准，一些国务院行政法规和部门规章（如《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等）也引用了相关标准，明确工程建设活动应符合有关工程建设标准（尤其是强制性条文）的要求。这些法律、行政法规和部门规章作出相关规定，使工程建设标准（尤其是强制性条文）成为工程建设法律规范体系的组成部分。
2.3中外建筑技术管理体制的比较
中外建筑技术管理体制的差异主要体现在如下两个方面。（1）技术依据及其法律属性与作用1）在经济发达国家和地区，采用技术法规、标准和合格评定程序作为建筑技术管理的执行依据。对以“保障国家安全，防止欺诈，保护人身健康和人身财产安全，保护动植物的生命和健康，保护环境”为“正当目标”的管理性要求和技术性要求，制定建筑技术法规；对以保证实现技术法规要求而采取的方法和途径等，制定技术标准；技术法规具有法律属性和约束作用，必须遵照执行；技术标准不具有法律属性和约束作用，自愿采用。2）在我国，对直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的技术和管理要求，制定成为全文强制标准或标准强制性条文，由有关法律法规规章联合赋予其强制性；对其他技术和管理要求，表现为推荐性标准或强制性标准中的非强制性条文，不具有强制性。我国建筑标准兼具“建筑技术法规”和标准两者的性质和作用。（2）制定机构和管理机构1）在经济发达国家或地区，建筑技术法规的制定主体一般是拥有立法权的机关或其认可的专门机构，实践中多表现为行政立法。技术法规的制定必须通过一定的立法程序，一旦通过即成为法律文件，强制执行，由政府部门负责实施监督。技术标准制定的基本原则是社会广泛参与，经协商一致或投票表决通过后，由公认机构批准，自愿采用。2）在我国，标准化工作由政府部门主导，建筑强制性标准和大部分推荐性标准都是由政府主管部门组织制定的，并由政府部门履行实施监督职责。如果将我国的强制性条文视为技术法规，那么我国“技术法规”和标准的制定和管理机构相同，都是政府主管部门。这一点和国外相比，有明显差别。
2.4我国建筑技术法规制定和管理机构建设
按照本专栏前文《我国建筑技术法规形成机制研究》提出的我国建筑技术法规立法途径和立法模式建议，并结合建筑法律规范的立法习惯，我国建筑技术法规制定和管理机构可由两部分组成，一是政府管理部门，二是非政府管理机构。（1）政府管理部门及其职责国务院法制部门是行政法规层面的国家建筑技术法规的综合协调管理部门，其主要职责包括：组织贯彻国家有关法律、行政法规，协调和制定国家建筑技术法规的有关方针、政策；按规定程序，综合协调行政法规层面的国家建筑技术法规立项、起草、审查、发布和管理等工作。国务院建设行政主管部门是部门规章层面的国家建筑技术法规的综合管理部门，也是行政法规层面的国家建筑技术法规的起草部门。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府是地方政府规章层面的地方建筑技术法规管理部门。政府管理部门对建筑技术法规行使行政管理职责，包括制定管理制度、制定技术法规制修订计划、制定和批准发布技术法规等。（2）非政府管理机构及其职责为适应国家和地方建筑技术法规的管理需求，保证建筑技术法规的质量和水平，支撑政府管理部门开展管理工作，有必要成立专门的、独立的、非政府的建筑技术法规管理机构。按照本专栏前文《我国建筑技术法规形成机制研究》提出的“委托立法”建议，国家建筑技术法规委员会、地方建筑技术法规委员会受中央政府和地方政府管理部门委托，分别开展国家建筑技术法规、地方建筑技术法规的起草和相关技术管理工作，包括组织建筑技术法规的前期调研、提出建筑技术法规制修订的立项建议、组织开展建筑技术法规草案编写及相关技术管理工作等。
2.5我国建筑技术法规管理制度建设
为了贯彻执行建筑技术法规，并使其与我国现行工程建设相关法律、行政法规、部门规章、地方政府规章相互协调，有必要对相关法律、行政法规、部门规章中的有关规定作出调整或修订。这是保障相关法律规范协调配套的重要条件。（1）相关法律规范的调整或修订《立法法》修订时，可以明确技术法规的法律地位，并对各层级技术法规的立法主体、调整事项和范围、立法程序以及法规的发布实施等作出原则规定。对《建筑法》的结构、内容以及相关条款进行修改和补充，特别是补充安全与健康、维护社会公共利益的总体技术要求的内容，从而首先在法律层次上实现对建筑工程质量、安全、公共利益等技术要求的覆盖。此外，还要对相关行政法规、部门规章、地方政府规章作出制度安排（规定其权力、调整范围及管理等），在法律层次上确保其权威性、系统性，明确其制定、实施和管理的责任分工。对《标准化法》的相关内容进行调整或修订，或可修改为《技术法规与标准化法》。规定我国实行技术法规与标准相结合的技术管理体制，不再沿用“强制性标准”“推荐性标准”的称谓；明确制定技术法规的部门应成立由相关部门、机构和社会组织广泛参与的技术法规委员会或编制组，并保证技术法规制定程序公开、透明；对违反技术法规的行为应承担的法律责任和相关处罚应作出明确规定。以上列举了三部法律的调整或修订建议，其中任何一部法律的修改都可以作为技术法规的法律渊源，从而为技术法规奠定法理基础。（2）建立完善建筑技术法规制定和管理制度为了规范建筑技术法规编制和管理，国务院住房城乡建设主管部门应制定《建筑技术法规管理办法》，对国家建筑技术法规的制定原则、调整范围、制定部门或机构、制定程序、发布、引用标准、管理职责等作出规定。
3我国建筑技术法规实施监管机构和监管制度建设研究
根据本专栏前文对国际建筑技术法规监管模式的研究，可以看到经济发达国家和地区借助由技术法规、技术标准和合格评定程序构筑的“三位一体”的制约体制，不断完善技术法规的实施监督保障体系，并通过相配套的法律法规、组织机构、管理制度及技术手段，保障技术法规实施监管体制的有效运行。借鉴经济发达国家和地区的经验，可以从法律法规、组织机构、管理制度及技术支撑等四个方面着手，探索建立我国建筑技术法规实施监管机构和监管制度。
3.1法律法规
为有效开展建筑技术法规的实施与监督，有必要对《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等相关法律法规规章的有关内容作出修订或调整。同时，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章规制定程序条例》等的规定，制定《建筑技术法规实施与监督条例》或《建筑技术法规实施与监督规定》，明确建筑技术法规实施与监督有关各方的职责和任务，明确工程建设各阶段建筑技术法规实施的范围、基本要求和工作程序，各层面对建筑技术法规的实施进行监督的形式和要求，奖惩及法律责任和保障条件。
3.2组织机构
结合我国行政管理体制特点。为保证建筑强制性标准与建筑技术法实施监管的连续性，可不再另设建筑技术法规实施监管部门和监督机构，而通过调整监管部门职责，整合各类监督机构，建立实施监督协调机制，充分发挥监管部门、监督机构的作用，并使其制度化，力求做到权责分明、各施其职、依法行政。另外，应建立“第三方”检验检测机构，建立舆论监督平台，扩大民间监督渠道，发挥标准化技术支撑机构的作用。
3.3管理制度
在本专栏前文《我国建筑强制性标准监管体制研究》中提出的建立建筑强制性标准实施综合监管体制建议的基础上，结合建筑技术法规及配套法律法规规章的规定，制定建筑技术法规实施监管制度文件。这些制度文件应包括：合规性验证监管机构；合规性验证监管形式；争端解决方式；责任承担方。通过建立健全完善的建筑技术法规管理制度，不仅可增强工程建设各责任主体执行建筑技术法规的主动性，自觉减少各种违法违规行为，而且对提高工程建设各监督机构执法的权威性、严肃性和可操作性提供有力的制度保障。
3.4技术支撑
为实施建筑技术法规，除了制定严格的行政管理制度外，尚应建立市场准入、合格评定、技术认可等技术手段，以保证实施建筑技术法规既有行政强制执行的制度与措施，也有相应技术手段的配合，从而切实达到对建筑技术法规实施监管的目的与效果。（1）市场准入对有标准可依的建筑产品和技术，当通过合格评定认为符合技术法规要求后，应允许进入市场；对无标准可依的建筑产品和技术，经规定的技术认可程序认为符合建筑技术法规的要求后，也应允许进入建筑市场。同时，应加强对提供建设产品和技术的从业企业的资质审查和资信登记管理，建立健全市场进入、退出机制。（2）合格评定合格评定是指任何直接或间接用以确定是否满足建筑技术法规或标准中的有关要求的程序，包括抽样、检测和检验，评估、验证和合格保证，注册、认可和批准程序以及各项的组合。我国法律法规规章应明确标志认证的法律地位，这是推动其运行的基础。目前，我国已建立了工业产品“3C”认证制度，并且在实践中取得了良好的效果。随着新型建筑技术法规和标准体制的建立，有必要建立统一的工程建设产品标志认证制度。（3）技术认可一般而言，相较于产品，工程建设中采用的技术是否符合技术法规和标准的要求，其判定更为复杂，也更容易引起争端。对于性能化技术法规，工程建设中所采用技术的合规性判定更是如此。因此，有必要建立技术认可机制，对工程建设中采用的技术是否符合技术法规和标准的要求，或是否能达到相当的作用和效果进行判定，并对有关争议事项作出裁决。目前我国对新技术的认定已经建立了专家论证制度。对于建筑技术法规的实施监管，可以沿用这种思路，并进一步明确程序及相关要求。除新技术之外，技术认可的范围还可以包括结构计算、性能化设计方案评估等。
4结束语
目前我国尚未形成明确的、完整的建筑技术法规体系，建筑标准仍兼具“建筑技术法规”和标准两者的性质和作用。建筑技术法规的发展是一个渐进的过程。我们可以参照经济发达国家和地区的经验，结合我国现行工程建设强制性标准监管体制，探索建立符合我国国情的建筑技术法规实施监管机制。这对确保我国建筑技术法规和标准制约体系的有效运行至关重要。
作者：程骐 李小阳 程志军 单位： 中国建筑科学研究院
