一、由一起“运动式”行政执法案例引发的思考
2007年，广西区政府办公厅发出通知，决定从2007年至2011年，在广西深入开展“城乡清洁工程”规划，以解决全区城乡环境卫生和容貌秩序问题。南宁市市政管理局下属的某城区城市管理综合行政执法大队，响应政府实施“城乡清洁工程”的号召，联合城区建委、环卫、公安、卫生等部门对该城区环境卫生和容貌秩序进行突击治理。某日，该行政执法大队以王某在福建路88号擅自占道施工，现场不设置围墙、安全网为由，将《建筑临时占道通知》和《暂时扣留或冻结财务收据》各一份交给王某，将王某的一台卷扬机和一个井脚架拉走。王某不服该行政执法大队的具体行政行为，多次要求行政执法机关说明扣留物品的理由和归还物品，未得到解决后诉至法院，一审法院以王某超过三个月的起诉期限为由，裁定驳回了王某的起诉。二审法院审理查明，该城区城市管理综合行政执法大队在暂扣王某卷扬机和井脚架时，并没有听取王某的申辩，也未告知王某诉权、起诉期限，且事后该行政执法大队把在突击治理中所扣留的物品已全部拍卖。被诉行政机关提供了《询问笔录》、《现场勘查笔录》和《责令停止违法行为通知书》，以证明执法时已经告知王某诉权和起诉期限，但上述两份笔录上均无王某的签名，也没有注明是否拒签及理由。王某在诉讼过程中提供了证明其在两份笔录所述时间内不在现场的证据。后查明，被诉行政机关提供的《询问笔录》、《现场勘查笔录》和《责令停止违法行为通知书》均是应诉后伪造的。二审法院以王某的起诉没有超过法定起诉期限，撤销了一审裁定，发回一审法院继续审理。
上述案例引发了我们对“运动式”行政执法案件的思考，随着我国社会进入转型期，“运动式”行政执法已经成为我国许多地方政府最为依赖的一种治理手段，如果放任行政机关以大局为由而肆意违法执法，势必会影响行政机关自身形象、损害行政相对人的合法权益和削弱人民法院的威信；如果不考虑政府选择这种政策工具来解决社会问题的客观原因，就案办案，又不能从根本上解决矛盾纠纷，案件审理结束后行政机关的执法水平没有明显提高，达不到办案法律效果与社会效果的和谐统一。人民法院面对“运动式”行政执法案件，应以怎样的理念与方法对该类案件进行司法审查，在服务大局的同时，又保护行政相对人的合法权益？
二、“运动式”行政执法案件的基本特点
（一）以公共政策为背景
当某一社会问题的严重性受到政府和人民群众的关注，或者政府为了解决当前社会中出现的某种或几种违法行为，为了维护公共利益，政府有关部门就会召开紧急会议，出台集中打击违法行为的专项整治文件，研究部署专项整治行动。例如上述案例，当“脏、乱、差”等城乡环境卫生和容貌秩序的问题受到政府和人民群众关注后，政府为解决社会公共问题而决定实施“城乡清洁工程”。
（二）被诉主体多元化
“运动式”行政执法常常由多个部门联合执法，执法主体呈多元化。在上述案例中，由于城乡清洁问题涉及城乡建设、环境卫生、社会治安及市容市貌等行政管理的内容和职权，故在实施“城乡清洁工程”中就需要由建委、环卫、公安、卫生等部门联合执法。因执法主体多元化造成了进入诉讼后该类案件被诉主体的多元化，所以人民法院在审理“运动式”行政执法案件时涉及被告主体资格的确定问题。
（三）程序问题为案件起因
如前所述，“运动式”行政执法具有较强的时限性，为追求效率，在规定的时期内达到预期的整治效果，少数执法者往往急于求成，在执法过程中重实体而轻程序，从而造成执法程序上的瑕疵或违法，“运动式”行政执法案件几乎都是因行政程序问题引起的。
（四）案件集中而反复
“运动式”行政执法常常是在一定时期内按照政府统一部署，集中优势人力、物力，针对某一突出的社会问题进行集中整治，由“运动式”行政执法引起的行政诉讼，往往集中在每一次“运动”过后。在“运动式”行政执法取得短期成效后，社会问题依然存在甚至反弹，因此，这种“运动式”执法方式不能一次性解决社会问题，要通过重复性执法来完成治理，由此，“运动式”行政执法引起的行政诉讼反复地出现。
三、对“运动式”行政执法的理性思考
（一）学术界的主流观点
当前，对于“运动式”行政执法，学术界持批判和否定的观点占到主流。这些观点认为“运动式”行政执法具有以下弊端：
第一，有悖法治精神，损害法律权威。由于政府部门平时疏于管理，一旦问题严重，经领导批示，就开展“运动式”行政执法，弱化了执法的严肃性，为短期内取得震慑效果，往往采用从重从快的方式，这有悖于法治的基本原则，损害了法律的稳定性和确定性；[1]
第二，助长行政执法的随意性，影响政府的信用。平时执法与运动时期执法的宽严标准过分悬殊，使执法人员对法律的权威缺少认同，执法标准充满随意性。“运动式”行政执法不注重于长效管理，容易使人民群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑；[2]
第三，过分强调效率，忽视执法过程中的公正性。“运动式”行政执法追求效率和速度，忽视了行政执法的公正性，程序违法被最大限度地得到谅解和容忍。不同的违法行为受到相同的处罚，或者相同的违法行为受到不同的处罚，破坏了法律而前人人平等和过罚相当的原则；执法过程中省略了调查取证、听证、说明理由等重要的程序，使行政相对人的正当权益得不到保障。[3]
（二）客观评价“运动式”行政执法
笔者认为，社会发展至今，司法传统的历史使命、历史责任已经发生变化，人民群众对司法的要求已经发生变化，已经不能用传统的、过时的司法理念看待或评价社会。[4]人民法官作为居中裁判者，应当以能动司法为视角来客观的评价“运动式”行政执法：
第一，“运动式”行政执法产生的必然性。我国正处于社会转型时期，不成熟的社会状态诱发了大量的违法违规行为，政府为回应环境的需要和压力而做出决策时，选择什么样的政策工具来解决社会问题，不是主观随意的。当一些社会问题和矛盾越来越严重，产生了相当影响的事件，政府面临来自公众越来越大的压力时，这些问题就容易进入政府议程，然而日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务提出了严峻挑战，“运动式”行政执法作为资源稀缺条件下纠正市场失效和社会秩序的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具[5]；
第二，“运动式”行政执法的客观价值。政府在社会治理的过程中受到人、财资源的制约，而社会治理涉及方方面面，单一的行政机关难以完成。为了缓解压力，政府必须通过部门间的合力协作和人民群众的广泛参与来解决社会问题，而“运动式”行政执法有一定的社会动员作用，使行政机关能够依靠人民群众的力量，及时打击各种违法行为。同时“运动式”行政执法凭借其“从重从快”也能产生一定的社会威慑作用，从而达到恢复公共秩序的目的；
第三，“运动式”行政执法面临的困境。在目前我国还没有找到更好的治理方式来替代“运动式”行政执法的情况下，“运动式”行政执法同样面临着许多困境：首先，我国虽然建立了相对完备的法律体系，但目前行政执法方面的立法还不能适应社会发展的客观需要，还存在着许多立法空白，使得某些具体的行政执法无法可依，影响执法活动的有效进行。特别是程序性法律规范不够健全，许多规定过于原则，缺乏可操作性，影响到“运动式”行政执法的效果；其次，少数执法人员缺乏法律知识，观念落后，特别是程序性意识不强，在“运动式”行政执法过程中滥用权力，忽视程序，缺乏公民权利本位的现代法治精神，损害人民群众的利益，造成社会对“运动式”行政执法作出负面评价；最后，人民法院、人民群众与行政机关的沟通渠道不畅通，司法监督与社会监督机制无法发挥应有作用，在“运动式”行政执法过程中出现的违法问题不能及时反馈给行政机关，违法问题得不到重视与解决。
四、“运动式”行政执法案件的能动型司法审查
（一）公共政策的合法性审查
1．政策推广型行政诉讼制度与能动司法型行政诉讼制度的比较
在被动司法时期出现过政策推广型行政诉讼制度，政策推行成为压倒一切的理由。政策推行的权威以及实际成效成为司法机关和行政公权力机关最关注的问题。对于在政策中出现的法律问题，司法机关不能受理。司法机关对于公权力机关的行为的监督是一种政治意义上的政策监督。[6]1135-1136在这种行政诉讼制度类型下，司法机关的法律义务增强，而处理纠纷的自由裁量权受到限制。由此，政策推广型行政诉讼制度在制约和平衡行政行为等方面的成效是十分有限的。当前，提倡能动司法型行政诉讼制度，人民法院能动司法，人民法官的自由裁量权得到强调，在回应原告诉讼请求方面有较大的自主权，除了进行合法性审查以外还需要平衡各方的利益。人民法官在解决纠纷时强调的是法律的最终目的，而不是恪守法律的硬性条文。[6]1137笔者认为，利用能动司法型行政诉讼制度来对“运动式”行政执法案件中公共政策的合法性进行审查，对提高政府管理的绩效有着促进作用。
2．审查的依据
县级以上地方各级人民政府针对专项整治行动，出台的文件，是具有普遍约束力的决议和命令，属于其他规范性文件。其他规范性文件在行政审判中的地位直接影响到案件的审理结果。而我国的《行政诉讼法》对其他规范性文件的地位没有规定，一般认为它既不是参照又不是依据。但是，2004年5月18日，最高人民法院下发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该《纪要》指出，行政机关将其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据，其他规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。人民法院可以在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理、适当进行评述。笔者认为，人民法院是否适用其他规范性文件应当考虑两个因素：第一，是否有利于平衡维护行政机关依法有效行使行政权；第二，是否有利于保障行政相对人的合法权益。
3．审查后的处理
尽管最高人民法院已经就其他规范性文件的合法性审查的概念进行了宽松的解释，但是对于其他规范性文件人民法院也只有审查权，而没有撤销权或变更权。而目前其他规范性文件仍然存在着许多问题，特别是对公民、法人或其他组织设定义务、限缩权利方面存在着随意性。而能动司法不仅仅指向具体案件裁判本身，而且还体现在司法的延伸职能上，人民法院要通过司法裁判，积极参与社会管理，引导公共政策的形成。对于不予适用的其他规范性文件，人民法院应当在裁判文书中对其是否合法、有效、合理、适当进行评述，阐明理由。笔者认为，在案件审理结束后，人民法院应当及时就政府制定的其他规范性文件存在的缺陷以司法建议书的方式报告给相关部门。有权机关在接到司法建议书后就其他规范性文件是否进行修改或废止应书面给予答复。如果有权机关不予答复，人民法院还可以请求人民代表大会启动质询等法律监督程序。提出司法建议不仅是人民法院参与社会管理的重要方式，还是“为大局服务、为人民司法”的重要任务，同时也是能动司法的具体体现。
（二）被告主体资格的审查
1．审查的依据
我国《行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”第三款“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，都是“运动式”行政执法案件中被告主体资格审查的依据。
2．被告主体资格的确定
“运动式”行政执法的主体呈现多元化，人民法院在审理“运动式”行政执法具体案件的时候有可能出现多个被告，而被告主体资格的确定不仅涉及案件的管辖权、案件的审理对象，还关系到人民法院发挥能动司法的对象。笔者认为，对“运动式”行政执法案件被告主体资格的确定可以分为以下几种情形：第一，两个以上行政机关共同执法的，没有向行政相对人送达任何法律文书的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告；第二，由某一个行政机关牵头执法的，且在对外发生法律效力的文书上仅署名为该行政机关，其他行政机关只是配合执法的，应当由该牵头执法的行政机关为被告；第三，由其他规范性文件授权执法的组织，值得注意的是，其他规范性文件授权执法的组织不能作为被告，其法律地位相当于被委托的组织，故其法律责任应当由委托的行政机关承担；第四，由行政机关委托执法的组织，委托的行政机关就应当是被告。
（三）程序的合法性审查
人民法院的行政审判知识侧重于当前环境下法律适用包含的理念：行政纠纷案件的解决经得起法律和社会的检验，以致原告和被告再不会因此有怒目相向的理由，从而使行政诉讼的程序公正和实体公正牢固地保留在当事人心中。把理念转化为实践，取决于两点：一是强调它的公正性，这是解决行政活动的持续和发展问题；一是重视它的方式和方法，这是解决行政审判活动的有效展开问题。[7]笔者认为，针对“运动式”行政执法案件程序违法的轻重程度，其审理的方式和方法应该有所不同：
1．轻微的程序瑕疵。对于在“运动式”行政执法过程中出现的轻微程序瑕疵，例如因疏忽而忘记在行政处罚文书上注明日期，文字打印错误，计算错误等等，如果没有侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,一般不作违反法定程序处理。人民法院应当发挥行政审判的协调机制，加强与原告、被诉行政机关的沟通，听取双方当事人的意见，可以向原告示明轻微瑕疵的处理结果，动员原告撤诉，如示明后原告不愿意撤诉，可以在判决书中指出轻微程序瑕疵之处，驳回原告诉讼请求。但是无论原告撤诉与否，人民法院都应当把行政相对人的意见和轻微程序瑕疵的问题及时以司法建议的形式反馈给被诉行政机关，督促被诉行政机关采取相应的补救措施。
2．一般程序违法。对于在“运动式”行政执法过程中出现的行政程序违法，情节一般的,人民法院可以给行政机关自己纠正错误的机会，做当事人双方的思想工作，指出被诉行政机关程序违法之处，让被诉行政机关主动撤销其程序违法的具体行政行为，同时采取相应的补救措施，通过被诉行政机关自己纠正执法过程中的错误以能够得到原告的谅解而撤诉，促使行政纠纷得到实质解决；但如果被诉行政机关不愿意自己纠正执法过程中的错误，那么人民法院应根据不同的情况区别对待：第一，如果一般程序违法给行政相对人的合法权益造成侵害或不利影响的，应当以撤销该行政执法行为为原则，以不撤销为例外。值得注意的是，不撤销应当受到严格的条件限制，只有在撤销会给公共利益或他人的合法权益造成重大损害的情况下，才不予撤销；第二，如果因一般程序违法而使行政相对人受益的，基于对行政相对人信赖利益的保护，应当以不撤销该行政执法行为为原则，以撤销为例外，只有不撤销会给公共利益或他人的合法权益造成重大损害的，才予以撤销。
3．严重程序违法。对于在“运动式”行政执法过程中出现的行政程序混乱、违反法定的、不可改变的程序,情节严重的,可以确认具体行政行为违法,如果造成财产损失的，应当判令败诉行政机关承担赔偿责任；严重程序违法，影响行政决定的公正做出的，应予以撤销，人民法院判决撤销具体行政行为时，可以责令行政机关重新作出行政决定，同时建议行政机关对程序违法相关责任人追究其行政责任；如果行政机关在作出对行政相对人一方不利影响的决定前，不听取对方承回复请求权因时效消灭时,继承人对遗产的所有支配地位,即继承人的继承地位也随之消灭,丧失由被继承人所继承的一切权利。[5]
目前，我国的《民法通则》及相关的法律法规没有关于取得时效制度的法律规定。同时，我国《继承法》又确立继承回复请求权的除斥期间。因此，对于我国继承回复请求权的期间届满后，继承人即丧失了继承权，遗产占有人得以除斥期间届满为由行使拒绝返还遗产的抗辩。但是，对于遗产占有人是否就当然取得所占有遗产的所有权问题，尚无明确的法律依据。所以，笔者认为有必要借鉴德国和瑞士民法典的立法模式，在《继承法》修订时增加取得时效制度，并将《继承法》关于除斥期间的规定修改为诉讼时效，从而明确遗产占有人有权取得所占遗产的法律依据。这不仅可以对继承制度的健全与完善，而且有利于维护财产权的稳定性，更好的体现交易安全。
