一、和平土改：地权再分配的政经后果
在当时台湾已出现严重通货膨胀的情况下，上述政策对农民和地主的影响都很大。实物缴纳对纳税者来说，在存在通货膨胀时当然要比现金缴纳实际负担更重。对地主来说，除了因实物缴纳制受到与农民同样的损失之外，还要直接受到大中户余粮收购制的影响。结果是，农民和地主均对政府非常不满。而地主为了对付这种打击，采用提高地租的办法把一部分负担转嫁给佃农，又进一步加剧了农民的贫困化和阶级关系的紧张。岛内外局势的压力迫使1949年退台的国民党政府下决心在台湾实行土地改革。一般来说，土地改革牵涉到政府、地主和农民三者之间的利害关系。地主和农民之间属对立关系是没有异议的，而退台的国民党政府与地主和农民的关系则有讨论的必要。众所周知，国民党在大陆时期的统治十分依赖江浙财团和农村土地贵族（地主）的支持，美国学者巴林顿·摩尔称之为“资产阶级—地主联盟”[3]。由于地主阶级是它在农村的一个重要阶级基础，故此国民党虽然早在1930年就公布了《土地法》，但始终没有真正开展过土地改革，仅在部分地区作了一些减租、护佃的实验。由于没有变革农村的传统社会结构模式，剥夺和压制了占人口绝大多数的农民的利益和资源分配，国民党政权最终丧失了普遍的社会认同而走向失败。在大陆失败的教训和紧迫的形势，使退台的国民党政权必须改变它同地主和农民的传统关系模式，即牺牲地主的一部分利益，争取占人口多数的本地农民的支持，以求得政治稳定。正如主持推行台湾土地改革的陈诚所说：“佃农终岁辛勤，仍不能脱离痛苦，反之地主阶级不劳而获，却能享受安富尊荣之生活，两相对照之下，足以造成阶级对立之严重性，自不待言。此而不加改善，乱源即由此发生，征诸往事，历历不爽。因此之故，台湾必须实施土地改革，是一种客观需要。”[4]10国民党试图改善与农民的关系，必然会与地主发生利害冲突，因为土改意味着瓦解过去的地主租佃制，如果地主对政府土改政策强烈反对的话，反而会影响到社会政治稳定。这一时期国民党政权尚未在台湾建立起巩固的政治基础，相反地主阶级却是地方势力的核心。这是台湾土改没有采取激进手段，而是以缓和渐进方式分阶段进行的原因之一[5]。若干特殊条件的结合，使台湾的和平土改得以顺利实施。首先，台湾地主阶级在经受了“二二八事件”后的政治镇压及其后征收大中户余粮的经济掠夺之双重打击后，力量已大为削弱，除了与政府合作外，可以说别无选择。土地改革实行时，“地主们最初是徘徊观望，延不定约换约，后来省府派了一批批的督导人员下乡，遂不得不从法令”[6]。其次，随国民党来台的统治官僚集团在土地改革上保持了高度一致性。战后一些国家也曾试图进行土地改革，例如菲律宾和印尼等国都曾先后颁布土改法令。但是，由于改革触及到有关的利益集团乃至直接触及统治集团的利益，最终都未能成功。国民党在大陆时期也是如此。但国民党退台后，原先与地主阶级的利益脐带一下剪断，它同台湾本地的地主没有什么利益瓜葛，因此在统治集团内部无人设置改革障碍，完全可以放手推行改革。其三，美国人刚刚在日本推行了一场成功的土改，信心十足，极力鼓动国民党土改，并且透过美台合作的“农复会”提供土改专家、顾问和资金，全力促成[7]。从美国在日本的作为看，其以土改促进资本主义的取向十分明显。台湾土地改革分为三个步骤。第一阶段为“三七五减租”。1949年4月，台湾省政府颁布《台湾省私有耕地租用办法》，开始实施换订租约的减租政策，正式立法《耕地“三七五”减租条例》至1951年6月出台。条例规定，农民租用地主私有耕地的地租以实物计算，不得超过正产物年收获量的37.5%，不足者不得增加；收获量不及三成者，应予免租。条例对地主和农民的权益均有保障，如规定耕地租用一律订立书面租约，地主给农民的土地租期不得少于6年，若非因法定原因，地主不得主张终止租约，期满佃农需要继续承租时仍得续订；佃农也需按时纳租，且不能将耕地转租他人等。第二阶段为“公地放领”。“公地”即台湾光复后国民党政府从日本人手中没收来的土地，共计有181000甲，相当于175500公顷，约占光复时台湾总耕地面积的21%[4]44。1951年6月，“行政院”颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，将公地出售给农民，农户可承领一定面积的田地；农民分10年缴清地价后，政府发给土地权证书。1952年及1953年，又先后两次将各公营事业机关出租的耕地，交由当地县市政府办理放领，这些土地绝大多数为台糖公司所有。第三阶段为“耕者有其田”。1953年1月，“行政院”发布《实施耕者有其田条例》，规定地主可以保留耕地3甲（一甲约等于0.97公顷），超过3甲的出租耕地，一律由政府征收，再转售给佃农。佃农分10年以实物向政府缴清地价后，获得土地所有权。政府给地主的地价补偿，70%是台湾土地银行发放的实物土地债券（年利率为4%，在10年内偿清本息）；30%是从日本人手中接收过来的四大公营公司（台纸、台工矿、台农林、台泥）的股票。在战后非革命性的土改中，台湾可以说是最成功的例子之一。国民党采取的这项改革，其初衷虽然是为了保证台湾的经济政治稳定，但它带来了若干重要的政经后果。首先，土地改革从根本上改变了台湾农村社会的结构，地主们原来享有的优越身份与社会地位一去不返，传统的地主佃农关系转而成为平等的商务关系。台湾光复后，岛内地主阶级无论在经济领域还是政治领域都是社会的领导阶层。在各级民意机构特别是台湾省参议会里，“几乎所有的参议员都是台湾各地有名的地主”[8]。省参议会相当于一个巨大的地主委员会。但土地重新分配后，地主这个阶级的影响力日渐衰弱。土改后地主只能保留3甲耕地，相当于一个6口之家以其农作收益勉可维持温饱的耕地面积。对一些大地主来说，3甲耕地只是他们原有土地的千分之几或更少。“地主”作为一个阶级的消失，这一结果意味着现代化能在台湾顺利进行，而不受旧的保守势力的干扰。从1953年起，台湾相关统计资料中已不再列“地主”一栏。其次，土地改革打下了台湾走向工业社会的基础。土地改革首先是一次财富再分配过程。由于拥有私有土地的自耕农比重迅速上升，从而造成了一种初始的比较均等的分配状态。台湾自耕农的比例，从1948年的33%上升到1953年的52%，1956年上升到57%；而佃农和雇农的比例则从1948年的43%下降到1956年21%；半自耕农的比例基本持平[4]75-80。到1973年，台湾80%的农民是自耕农，另外有10%是半自耕农。到1976年，台湾的自耕农已占农民的93%以上[9]。“这使得台湾的所得分配远比其他第三世界国家要平均，而与先进资本主义国家类似。”[10]农民由佃农成为自耕农，他们从事农业和农耕技术改良的积极性自然高涨，而粮食产量的增长、农民收入和储蓄的增加，既稳定了粮食价格、扩大了消费市场，也为发展工业提供了所需要的资金。土地改革促使以消费为主的农村地主精英转向以经济增长为主导的城市工商业精英[11]。国民党政府在这次土改中征收了75000个地主的约144000甲土地，为此付给地主们的地价补偿额约为22亿元台币（15.4亿元的实物债券和6.6亿元的股票）[4]204-205。由于地主可保留的土地面积受限于3甲，其被征地而得的补偿资金不可能再用于土地收购，只能另谋出路。土改后，辜振甫等原来的台湾大地主家族以开放民营的四大公司为基础，并大量收购地主们低价转让的股票，在进口替代的有利环境中，成为工业巨头。而政府在引导民间工商业发展上也作出了努力，例如“经济部”成立“实施耕者有其田案公营事业移转民营辅导委员会”，以辅导被征收了土地的地主们经营工商业。这样，土地改革就将原先冻结在土地上的资金释出，使之转而流向工业生产，从而突破了中国农业社会数千年来的“贫穷循环”[12]。从这个意义上说，土地改革是使台湾走出农业社会，朝向现代工业社会迈进，并由贫转富的关键工程。第三，土地改革稳固了国民党政权的“合法性”基础。土地改革为国民党拔除了地主阶级这个可能威胁其地方统治的政治力量，相应的意义则是国民党赢得了农民的支持，加强了政权的“合法性”基础。在土改后的地方选举中，农村成为国民党可以动员的稳定选票来源，这可从国民党历年县市长选举的得票比例上，土改后的乡村得票率大幅上涨得到部分印证[13]。
二、从农地重划到土地流转：1980年代后台湾的农地改革
第一次土地改革后，台湾形成了以自耕农占主导的家户生产型态。但是，小农经济对于农业生产的推动作用毕竟有限。农地面积过小而且分散，也不适合市场导向的农业企业化经营。马克思说过：“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”[14]因此，平均地权之后，台湾面临解决“地尽其利、地利共享”的问题。1960年代台湾开始出口导向工业化，大批农村青年人进入城市工作。留在农村的农民大多也进入从事出口加工的中小制造企业（外国跨国公司的各种“小外包厂”）工作，成为半农半工的兼业农民。到1980年代初，在台湾全部劳动力人口中，只有不到20%的人从事农业活动，并且他们之中有90%是兼业农民[15]。农民的收入来源越来越依赖于非农业收入，农村劳动力也趋于高龄化和女性化，耕地荒废现象也同时出现。此外，工业化也导致靠近城市的农村土地被占用的现象加剧。为了解决农业发展中出现的问题，特别是摆脱小农经营对农业集约化和规模经营的限制，促进农业现代化和农地有效利用，增加农民所得，台湾当局1973年9月公布《农业发展条例》规定：奖励农业投资；鼓励扩大农场经营规模；鼓励设立农业服务业，为农民提供机械服务；鼓励农民办理共同运销；确立共同经营及委托经营的法律地位。该条例在此后几次修正，涵盖了农地利用、农业生产、农产运销与价格、农业金融与保险、农村福利与环境保护、农业研究推广等主要内容。1981年，国民党第十二次全代会正式提出推动“第二阶段农地改革”，在自耕农基础上，扩大农场面积，促进农业现代化，以求最终实现“地尽其利，地利共享”之目的[16]。改革的主要内容，一是推行农地重划，即耕地的转移与合并，农民之间或以互换耕地的形式，把分散的小块土地集中在一起；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场，以利实现农业专业化、企业化和机械化。在农地重划的基础上，推行共同经营、委托经营、合作经营和委托代耕等。二是辅导60万农户约370万农民转业。对于无耕种能力的自耕农，政府鼓励其出售土地并给予转业辅导，同时设立“农地购置基金”，以低息贷给耕地面积较小的农户，协助其购买新的耕地。每个农民可从基金借钱购买3公顷的土地。三是提高农民所得，加强农村建设。主要内容包括加强农村福利设施建设；增加农业公共投资；办理农民专业技术训练；建立合理产销制度；推行农业机械化；加强农业科技发展等。长期以来，台湾农地政策的核心是“耕者有其田”，其基本内容是农地农有农用。但是，随着台湾进入后工业化社会，严格的农地管制政策制约了土地流转，不利于农地灵活利用，也对农业产业多元化发展形成制约。为此，在1990年代，台湾继续推动农地改革。改革的重点在于解决农地的市场化问题，放宽土地流转限制，满足经济建设和非农业部门的用地需求，改善投资环境，提高农民收入，构筑适合台湾社会经济发展的土地规模经营新模式。1990年代以前，台湾《土地法》第30条规定：“私有农地所有权之转移，其承受人以能自耕者为限，并不得转移共有。”1990年对此条款进行修订，废除了购买农地所有权人必须是自耕农的限定。1993年7月，台湾正式终止“耕者有其田”政策，与此同时颁布实施“农地释出方案”，该方案将农业用地划分为重要农业生产用地、保育用地和次要农业生产用地三种类型，除对第一类（71.5万公顷）用地严格管控，保证农地农用外，其它两类用地全面放开自由买卖，允许变更为住宅、社区、旅游体闲区、公共设施、环保设施等非农业用地。2008年马英九执政后，开始推动实施“小地主大佃农”的农地改革政策。有的学者称之为台湾“第三次农地改革”，但从改革内容和目的来看，也可以将之视为1980年代和1990年代农地改革的继续。所谓“小地主”是指出租农地所有权的自然人；“大佃农”是指承租农地的专业农民、农业合作社、农业产销班、农会及农业企业机构等自然人或者法人；“农地”则是指耕地范围及都市土地农业区范围内依法使用的农业用地，其合法使用租期为10年、20年或至少3年以上。改革的目的是鼓励无力耕作的老农或无意耕作的小地主，将自有土地长期出租给有意愿扩大农场经营规模的农业经营者，促进农业劳动结构年轻化，并使老农安心享受离农或退体生活；活化农地利用并实现农地经营规模化、集团化、效率化，促进农业永续发展。改革计划自2008年9月开始实施，由“农委会”统一负责，县市政府负责对大佃农给予指导、协助、监督、管理等，农会则负责具体运作执行。具体办法是“长期出租，一次付租，分期偿还”，即老农或小地主长期出租农地，地方农会一次性付清约定年限的地租租金给老农，承租农民每年分期付租金给农会，政府补贴利息费用。与之相配合的是，政府提供退休老农的理财规划、咨询服务、生活辅导、健康老化、老农人力再运用、老农技术与经验传承等服务，建立起老农退休机制[17][18]。为确保台湾农业永续发展，2009年5月台湾又颁布“精致农业健康卓越方案”，以健康农业、卓越农业、乐活农业主轴，打造台湾成为健康无毒岛、卓越农科岛和乐活休闲岛。在发展策略上，提出推动新经营模式、新技术和拓展新市场，包括整合乡村社区发展，营造农村健康生活及生产支援体系；依靠农业科技研发创新增加产品的竞争力；创新训练体系，强化农民市场意识，推动终身学习，提升农业发展潜力；实施漂鸟计划，吸引优秀人员从事农业生产；建设和运营生态农场，发展休闲农业和观光农业；拓展大陆及海外目标市场。
三、台湾农地改革和农村建设的支持架构：农政体系及农会系统
学术界对台湾土地改革的研究，一般只看到地权重新分配这个方面，而较少注意它还有一个支持架构。台湾在农地改革的同时，也形成了庞大的农政架构及农民组织体系。在农政体系上，除了一般行政的机构外，最独特的就是美台合作的“农复会”。农复会成立于1948年，全称是“中国农村复兴联合委员会”。在台湾土地改革过程中，举凡法令办法的拟定，工作指导及成果考核等，农复会均派专家参与[19]。农复会提供的各种农业发展计划和农业技术，如各类专门性的农林渔牧先驱示范计划，新品种的推广、经营示范、合作运销、社区计划等，以及传递的农业发展观念，也多半适合台湾农业的需要，台湾的新农业大半皆源自这个机构。这个机构还是台湾农业部门技术官僚的大本营，主要技术官僚都有美国大学教育的背景[20]。1979年后，农复会被改组为“行政院农业发展委员会”。台湾的农政架构中还有一个庞大的研究系统，包括各类品种改良的试验所和学院的农业推广委员会（或称“农业推广系”），后者不以学术研究为主要教学目标，而是一种专责教育农民的科系，以各类示范计划、新品种、农村新观念和新经营方式的推广等实用性问题为主。农业推广系设立推广教授并兼任相关品种改良试验所研究员，定期与试验所召开协调会议，研究确定本辖区内有关教育推广方面的问题[21]。目前全台湾共有8所学校设有9个农业推广系。除了农政体系外，台湾的农民组织，即农会系统，对台湾农地改革和乡村建设的作用更大。台湾最早的农会组织是1900年成立的台北县三峡镇（即现在的新北市三峡区）农会，是农民自发性的反抗地主剥削的互助组织。日据时代发展出一方面从事服务，另一方面也借此控制台湾农村经济和农民的农会体系，其特点是：官办和行政任命制；强迫入会且地主佃农同入（地主士绅主导）；农业业务的拓展紧紧围绕日本的“米糖政策”。1950年代初，国民党政府颁布《农民运动指导方案》，规定县市乡镇都要成立农会或渔会，1953年，颁布《改进台湾省各级农会暂行办法》，对农会系统进行改组。改组后，台湾各级农会会员分为正式会员和赞助会员两种。其中正式会员必须是实际从事农业工作的人员（自耕农、佃农、农业学校毕业生或有农业专著或发明，正在从事农业推广服务者），其他人员只能加入赞助会员（包含个人赞助会员和农业合作组织、公司、工厂及行号等团体赞助会员），以保证农会组织为农民服务的目的性。但此时的农会形式上是农民自治社团，实质上仍是国民党控制和指导下的半官方组织，具有浓厚的官办党办色彩。1974年颁布施行《农会法》，规定农会以“保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济”为宗旨，农会从官办党办变成农办民有，成为“农有、农治、农享”的公益社团法人。所谓“农有”，即农会是农民的职业团体，为农民所有。农会会员享有充分的参与权利，包括选举权和出任农会职务。而属于非农民之赞助会员，无投票权，只具有农会监事的候选资格。“农治”，即由农民自己来管理。各级农会以会员（代表）大会为最高权力机构；理事会依会员大会之决议策划业务；监事会监察业务及财务。各级农会会员代表、理事、监事中，应有2/3以上为自耕农、佃农及雇农。农会执行首长为总干事，由理事会从合格人员中聘任。总干事负责掌管农会的业务，有指挥、监督其他农会职员的权力，向理事会负责。“农享”，即农会所得之利益，受益对象并不以农会会员为限，而是扩及整个农村，农会的一切经营成果皆由农民共享。台湾的农会组织按行政区域设立，分为省（直辖市）农会、县（市）农会、乡（镇、市、区）农会三级，乡镇农会可以在各村设立农事小组，为农会事业基层推行单位，负责组织、召集和协调等具体事务。各级农会之间没有隶属关系，均为独立社团法人。下级农会为上级农会的会员，上级农会对下级农会进行辅导。农会会员以家庭为单位，每户以一人为限。目前台湾99%的农户都加入了农会。截至2012年底，全台湾地区共有各级农会组织302个，个人会员超过195万（其中正式会员1044968人，个人赞助会员911918人），团体赞助会员990家①。2013年4月18日，在现有农会体系的基础上，成立了“中华民国农会”。台湾农会的业务部门包括推广部、信用部、供销部和保险部。其中信用部及推广部最为重要。推广部负责农业技术、新品种、新运销方式等的推广，以及教育和家政推广（针对家庭主妇所开展的教育项目），致力于使农民熟悉现代化的农业经营，进而培养农民个体自我认知和组织管理能力，成为更有主动性的新农民。信用部是农村独立的金融系统，被称为“农民的乡村银行”。在农业金库的具体辅导下，农会信用部为农渔民提供资金融通、小额低息贷款（年息约0.15%）和生产设备租赁等业务，也是政府农业政策涉及补助、收购、救助业务时的专用金融通路。信用部使得农民有了一个相对自主而免受剥削的金融体系。截至2011年6月，台湾共有农会信用部302家，分支机构及营业网点1158家，遍布台湾各乡镇和街村，存款总余额达15056亿元新台币，盈余995亿元新台币①。供销部经营农副产品的运输、供应、加工和仓储，承办政府委托业务、各类经销运销业务，是农业资材的供应中心和农民购物中心。保险部经营种类齐全的家畜保险和农民健康保险。总之，台湾农会的广泛业务将农民利益凝聚起来。特别是民主化以后，台湾农会具备了经济、政治、社会和文化教育等多项功能，涉及农业生产、政治参与、农村社会福利、农民教育和培训等诸多方面。
四、结论和讨论
战后台湾的农地改革是一个持续的过程，第一次是土地产权的再分配，主要解决地权分配不均的问题，将土地化整为零，摧毁农村中的地主经济。这次改革相当成功，达到了农民私有土地，提高农业生产力，进而安定农村，以及基本上把地主阶级的资本导向到工商资本等政策目标，亦打下了台湾的工业化和所得分配均等的基础。1980年代开始的第二次农地改革是在以工商业为主体的社会经济形态下进行的，在农民自愿的前提下将土地集零为整，扩大农业经营规模，推动农民共同经营、委托经营及合作经营，以实现“地尽其利，地利共享”的目标。1990年代后进一步开放农地自由买卖，放宽土地流转限制。这次改革所希望的农地释出目标并没有完全实现，而马英九政府推动的“小地主大佃农”政策的成效，也待进一步观察，但无论如何，战后台湾农地改革及在现代农业、农村建设和新型农民培育上达至的成就有目共睹，其经验也值得人们认真总结。对于正在推进以农地“确权”和土地流转为核心的农地制度改革、发展现代农业、培育新型农民和建设新农村的大陆而言[22]，台湾已取得的经验，应该具有很大参考价值。土地产权分配的后果是个值得重新检视的议题。在世界上几乎所有最繁荣的国家和地区，永久性的私人地权都是一种常态。大陆目前的农村土地由农民集体所有，农地产权私有化在现阶段尚不可行，但集体土地的“确权”势在必行。只有确权才能真正流转并保障农民权益。除了农用地承包经营权的确权和入市流转，农村集体建设用地使用权的确权更为关键，这就要打破目前分割的城乡二元土地制度，实行农村集体建设用地与国有土地同权同价，以在土地流转中保障农民权利，增加农民收益。很多人担心土地制度改革会导致“资本下乡”和产权集中，但台湾以及曾经实施土地改革的日本、韩国的经验都显示，当政府给予农民彻底的土地权利保障时，地权集中化的速度远比一些实行土地国有的国家和地区来得更缓慢[23]，倒是如何释放出农地以扩大经营规模成为一大难题。大陆目前的农地制度，在大规模城市化的背景下，既不能有效保护农民权益，也难以阻止地方政府的圈地冲动和资本下乡（房地产商在金融机构支持下的大肆开发和土地炒作）所造成的贫富差距恶化。进行农地改革时，很有必要配套形成提升农民能力的架构及措施。一般讲台湾的农地改革，较多强调地权分配方面，而较少谈农民能力培养这一方面。但后者同样是台湾经验提供的重要参考。农地改革的初期，必然会刺激出农民的动力，但接下来，农民的能力就变得越来越重要[24]。孟加拉国的穆罕默德·尤努斯1976年提出“微额信贷”理论[25]，挑战了只有抵押才能发放贷款的传统银行准则，他创办的专门借钱给穷人的“格莱珉银行”（乡村银行），向农民提供不需要担保抵押的小额贷款，主要目的就是要培养农民借着做小生意而学习“接近市场”的能力。尤努斯也因此获得2006年诺贝尔和平奖。台湾农会的信用功能和普惠型农村金融体系，其实是比格莱珉银行早了半个世纪的先驱试验。如何培养农民“接近市场”的能力，是发展现代农业和培育新型农民需要探索的重要课题。农民是工业化和城市化过程中的弱势群体。农民问题的关键是农民权利问题。怎样维护农民权利？与其由别人来维护农民的权利，不如有个制度让农民可以维护自己的权利。这就是“组织化”的问题。要使农民真正成为新农村建设的主体，就要尊重他们的意志和权利，让农民“组织起来”。台湾的农会正是这样一种凝聚和维护农民经济政治权益的制度组织。台湾农会以农民为主体，强调农民素质的提高和技能的增强，实行民主选举和自治管理，也是政府实施农村、农业政策的重要助手，在协调、沟通政府和农民的关系上扮演着积极角色。台湾农会发展的经验表明，对建立农会这类农民组织不必采取回避态度，有组织的理性在利益表达上比非组织的理性更有效。只要管理得当，组织得体，农会完全可以与政府形成一种伙伴关系，成为政府与农民之间的良好纽带，为社会稳定和整合发挥重要作用。台湾农会充分发挥组织农民的作用，既巩固了农地改革的成果，也打造了台湾现代化的“三农”。如果没有农会的存在，台湾的农民，他们的经济活动与生活，就不会像现在这种有效、有机和有活力。可见，新农村建设的关键不在于“教育农民”，而在于“组织农民”。只有在像农会这样的组织里，农民才能真正获得“教育”，能力才能得到培养，才能成为新农村的新农民。
作者：孙代尧 陈曦 单位：北京大学
