一、世界主要发达国家文化市场体系建设相关政策
发达国家对文化市场的管理主要利用完善的法律法规等强制性政策工具，这是其对国内文化市场规范的主要手段。同时，其也会使用财政、金融、税收等混合型政策工具。此外，发达国家通过建立功能完备的行业协会、基金会等非政府中介组织间接管理文化市场，从而借助社会利益群体和社会舆论协助政府具体实施对文化市场的监管。以此形成了市场、政府和社会三者之间相互依赖、相互制约、良性互动的文化市场建设格局。（一）文化产品市场建设政策根据经济学一般定义，产品可分为纯公共产品、准公共产品和私人产品，文化产品也不例外。在消费上具有非排他性和非竞争性的公共文化产品或准公共文化产品，因其非营利性质导致市场不愿提供此类产品和服务，因此需要政府的政策对之进行引导和规范。美国文化政策虽是“无为而治”，但这仅对营利性的私人文化产品市场而言，对非营利性的公共文化产品政府却是“有所为”。美国在1965年通过《国家艺术及人文事业基金法》，后来颁布了《博物馆图书馆事业法》等法律法规，以法律法规和政策杠杆来确保公共文化产品的供应。提供公共文化产品的机构中，只有非营利性的民间文化机构才能获得政府拨款。拨款方式即由国家艺术基金会、国家人文基金会及国家博物馆图书馆学会等社会中介机构具体实施，而非由政府直接对文化机构拨款。且拨款金额有限，政府提供的资金支持一般占项目总额的50%，剩下部分须由申请者从政府以外的机构筹集，包括企业、个人、基金会捐赠及自身运营收入等。英国对于提供公共文化产品和服务的机构则是通过与政府文化行政主管部门无隶属关系的非政府公共文化机构的拨款予以支持。通过对受资助的团体采取年度或持续跟踪评审等方式进行评估以确定能否获得资助，资助金额一般约占机构总收入的30%。法国将文化权利作为一项社会福利提供给公民，并把享受文化权利当成一种公民意识来培养。政府极为重视“文化民主化”建设，利用国家财政提供大量公共文化产品，并积极实施文化分散政策，努力使巴黎以外的各地区公民都有参与文化活动的机会。法国政府规定每年拨出的文化经费不少于国家总预算经费的1%。2013年，法国文化预算经费与2012年相比虽降低了2%，但依然达到73.6亿欧元，其中35.3亿欧元用于文化和媒体各领域，38.3亿欧元用于公共视听领域。［2］这既体现了法国文化及通讯部积极参与削减财政赤字、重振经济的努力，也显示了明确坚定维护文化发展的政策指向。对提供公共文化产品的机构，由文化及通讯部、各地方政府相关部门直接拨款，不通过社会中介组织，且拨款比例占机构收入来源的60%~80%，甚至更多。（二）文化要素市场建设政策数字时代为文化产业发展带来新的机遇与挑战，也使得信息、技术、知识产权等要素资源在文化产业发展中的贡献率提升。为此，各国在近几年先后颁布适应数字时代要求的文化要素市场政策。英国意在新技术背景下重拾其在世界的核心地位，提出要将数字技术与创意产业进行融合，并在数字时代将英国打造成世界创意产业中心。围绕这一目标，英国于2005年提出了发展创意产业的战略计划《创意不列颠》（CreativeBritain）；之后颁布了《考克斯商业创造力评估报告》（TheCoxReviewofCreativityinBusiness）、《利奇技能培训评估》（LeitchReviewofSkills）及《高尔斯知识产权报告》（GowersReviewofIntellectualProperty）；并在2009年6月由DCMS和BIS（DepartmentforBusiness，Innovation&Skills）共同颁布发布了《数字不列颠：最终报告》（DigitalBritain：FinalReport）。其中，《数字不列颠：最终报告》为英国创意产业确立了数字化发展基调。报告探讨了建设富有竞争力的数字通信基础设施、更新相关法律法规框架、扩大数字参与力度及数字安全保护等重要议题。同时，为加速信息通信业发展，报告在宽带、移动通信、广播、市场管制等方面均提出了政策建议。法国也在积极推行“文化数字化”政策。2012年，法国文化及通讯部颁布了《2020法国文化和传媒——新时代的文化及通讯部》。对数字时代法国文化政策面临的挑战进行了分析和思考，勾画出当前至2020年法国文化政策的战略蓝图。［3］面对日新月异的数字技术、频繁的跨文化交流，法国文化及通讯部在报告中提出将创建“数字文化”政策、建立协调的公共文化机构系统机制、平衡各地区文化资源等作为工作重点。同时针对法国文化发展面临的挑战，从版权、文化战略、国际文化传播交流、语言与公共文化等方面提出了应对措施。并将文化遗产保护数字化和数字文化遗产保护、艺术创造力的提升及数字时代的文化产业作为未来法国文化发展需要重点研究的三大关键领域。各国在数字时代文化市场知识产权保护方面也做了积极的政策努力。日本高度重视知识产权保护，明确提出“知识产权立国”战略。在2003年颁布了《知识财产基本法》后，为促进日本形成世界领先的内容产业数字化和网络化，相应每年也都推出《知识财产推进计划》。英国于2006年12月颁布的《高尔斯知识产权报告》主要就数字时代知识产权的与时俱进进行探讨。该报告提出的政策建议包括：为切实保护权利人的合法权利并保证法律的权威性，要加强知识产权执法力度；为降低商业成本，可简化诸如许可或诉讼的流程，并提升知识产权教育及咨询的质量；为满足个人、企业和机构在数字时代的信息需求，需要进一步加强知识产权保护的平衡性和包容性。［4］均衡有效的版权制度对推动美国文化产业发展的作用是巨大的。通过对版权法的修订完善，美国的版权制度已成为世界各国版权法中规定较为详尽、立法水平较高、保护范围较为广泛的知识产权制度之一。2013年7月31日，由美国专利商标局（U.S.PatentandTrademarkOffice，简称USPTO）、美国商务部互联网政策特别小组（DepartmentofCommerce’sInternetPolicyTaskForce，简称IPTF）及美国国家电信和信息管理局（NationalTelecommunicationsandInformationAdministration，简称NTIA）共同完成的《数字经济下版权政策、创造力和创新的绿皮书》（GreenPaperonCopyrightPolicy，Creativity，andInnovationintheDigitalEconomy）发布。绿皮书对1995年以来美国所有机构颁布的数字版权政策做了深入全面的分析，指出了需要关注的重要问题并制订了解决方案。此外还探讨了包括随着法律持续更新，在权利和例外之间保持一种适当平衡；确保版权能够在网络世界得到真正落实；以及进一步推进高效网络市场的发展等目标。［5］（三）文化服务市场建设政策文化的经济属性决定了市场机制在文化发展中的决定性作用，而其社会属性决定了政府需要承担起引导、规范和扶持文化发展的职能。但市场与政府都有各自的缺陷：过度市场化会导致文化的社会价值让位于经济利益，使其内涵发生异化；过度行政化则可能导致“政艺不分”，从而偏离文化自身发展规律。然而，非政府文化组织的非营利性、正式组织性、自治性和志愿性等特点，使得它既不像追求利益最大化的企业，也不像以强制方式实行社会管理的政府，这使它在承担公共事务时更能兼顾公平与效率，更能提供文化创新、自由与平等的空间。［6］美、英、法、德等国在文化服务市场建设政策中的最大特点，是为非政府文化组织这一中介机构在文化市场建设中发挥作用保留了较大的职能空间。英国政府首创“一臂之距”原则，即在创意市场管理中引入非政府文化组织代替政府具体实施管理。英国文化管理实行三级管理体制。在中央政府设文化、新闻及体育部，负责制定创意产业宏观管理政策及统一划拨经费；基层一级为英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰艺术委员会及基层地方政府，负责具体贯彻落实文化政策和使用经费；中间一级为各类非政府公共文化机构，它们与政府文化行政管理部门并无隶属关系，包括38个非政府执行机构和8个非政府咨询机构。［7］由他们代替政府负责对艺术团体进行评估、拨款和监督，同时向政府提供政策建议及咨询服务，协助制定并具体实施政策。美国最大的非政府文化组织即国家艺术基金会。此外，其他参与文化管理且影响较大的非政府文化组织包括：国家人文科学基金会、国会图书馆等，它们在文化产业发展中扮演着越来越重要的角色，除了履行拨款职能外，还为文化产业提供咨询和宣传等服务，但没有在文化领域立法及行政管理职能，在各地方政府也没有相应的分支机构。根据美国的《国内税收法》（InternalRevenueCode），这些非政府组织一旦拥有免税资格，将获得财税政策优惠，包括从事社区服务所获的财政资金支持（公共服务所获得的收入不需缴税）。同时，因美国实行价外税，所以这些组织在从事公共文化服务时可免交消费税、土地税及房产税等。对这些非政府文化组织的内部管理，除了政府的监督之外，它们自身一般设有董事会、理事会等机构进行自我管理。法国属于中央集权制国家，设立了文化及通讯部主管全国文化事务。虽然行政手段是法国文化管理的主要方式，但为促进社会力量参与文化管理，法国通过契约方式实现管理目标，即与大量非政府文化组织及其他机构签订文化协定，将部分文化权力交予它们。
二、对我国制定文化市场体系建设政策的启示
世界主要发达国家在文化产品市场建设、文化要素市场建设及文化服务市场建设政策中都有可供我国借鉴的合理成分，特别对我国在完善公共文化产品与服务的供给机制，引导资源向信息、技术、知识产权等文化要素市场倾斜配置，明确非政府文化组织的法律地位、为其提供必要的职能空间等方面有所启示。（一）在文化产品市场政策上，需完善公共文化产品及服务供给机制由于政府的服务成本主要来自财政，而非自身经营收入，一旦越位将原本用于公共文化产品及服务的资源用于提供私人产品，势必造成市场的不平等竞争。因此，政府需要“有所为有所不为”。完善现有文化财政资金的分配机制，对公共文化产品及服务提供适度的资助。从发达国家国对公共文化产品投入看，法国过度发达的文化资助政策体系虽能让文化普及和文化创新等政策落到实处，但却在一定程度上造成了这个曾经举世称羡、诞生过无数大师级人物的国度在近几十年来文化软实力的衰落。这需要引起与法国同样强调国家和政府在文化管理上占主导地位的中国的警惕。而美国等国家对公共文化产品的资金匹配方式有效调动社会各方力量，通过多方考察评估，既确认项目的社会意义与艺术意义，又提供了项目的可实施度，避免无效投入。［8］同时对受资助的公共文化产品供应机构由具有公信力的第三方机构采取年度或持续追踪评审，提高其资金使用效率，确保公共文化产品及服务的质量与数量。还可通过金融、税收等杠杆整合社会资源，拓宽公共文化产品及服务的供应来源。（二）在要素政策上，引导资源向信息、技术、知识产权等文化要素市场倾斜我国在文化要素市场建设中，需重视文化市场信息网络服务工程建设，培养市场主体的信息意识，有效搭建文化企业之间、文化企业与消费市场之间的信息对接机制。利用大数据时代各种信息数据分析不同消费主体的价值观念、生活方式和消费方式的差异性，对文化市场供需变化作出合理预测，并及时向文化市场管理部门及从事文化产品与服务的生产、经营企业及时反馈，为文化市场的生产和营销提供可靠的决策依据。同时，充分发挥科技在文化市场中的支撑、提升和引领作用。在出版、广播、电影、电视、演艺等领域及公共文化服务、非物质文化遗产保护等文化事业中加大科技投入，优化文化产业布局与结构、丰富文化发展方式与手段。此外，在数字技术背景下，重新审视文化市场面临的知识产权生态环境，完善相应的知识产权保护政策。但在这些要素政策决策过程中应注意运用科学的方法缩小损益双方的利益差，并适时调整政策执行方案。因为从利益关系角度而言，任何政策目标的设定，均是对原有政策关系的调整和产业利益关系的重组，其结果必然会出现受益和受损的两方。受益方无疑会与政策主体密切配合，积极执行；而受损方则会因政策目标与其原本的角色期待有较大差距而对政策持抵触态度，对政策有限执行或完全不执行。［9］《数字不列颠：最终报告》在宽带建设方面提出：到2012年保证英国所有人口都可享受至少2Mbps的基本宽带服务，同时国家资助铺设下一代高速光纤网络。其意在借与文化产业相关的信息业的快速发展，促进文化产业的提升。当时英国的现状是大部分城市居民都已基本享有速度超过2Mbps的宽带服务，但极少数偏远乡村的居民却尚未享有。对以营利为目的的商业公司而言，在偏远地区投资铺设网络线路，其盈利空间较小。因而英国政府决定提供资助，但资助资金的来源却让囊中羞涩的英国政府头疼不已。因此，报告中提出了两项建议方案：一是向英国每部固定电话收取每年6英镑的额外费用；二是每年从电视执照费（TVLicense）中扣除3.5%的费用用于资助宽带网络建设。［10］其结果是两项政策建议均遭到相关受损方的强烈反对。对于方案一，报告建议将所收取的费用交由新成立的网络设计和采购集团管理，他们以投标方式对所有欲参与提供下一代宽带服务的电信公司开放，当然也可能包括移动运营商。作为受益方的移动运营商当然愿意即刻实施这一新政；但受损方的态度截然不同，如英国电信集团公司（BritishTelecom，简称BT）对此方案就提出抗议，其理由是若移动运营商也有资格申请这一资金，那么仅向固定电话征收费用是不合理的。对于方案二，其最强烈的反对者即英国广播公司（BBC）。BBC宪章规定其有权不受政府控制将所获得的电视执照费作为自身运行费用。这一费用每年约为36亿英镑，［11］而一旦政府从中扣除3.5%，约是1.3亿英镑，这让BBC损失的不仅是直接的经济收益。让BBC更担忧的是，新政一旦实施，政府将参与对电视执照费的分配，BBC就可能因为失去对电视执照费的完全控制权，进而危及自身的独立性和自主决策权。因此，新政颁布时，BBC努力通过自身的议价能力促使政府改变此项政策。（三）在文化服务市场政策上，为非政府文化组织提供合理的职能空间从世界主要发达国家的实践看，非政府文化组织作为市场经济下政府与市场之外的力量，从微观层面推动政府文化权力机构职能转变，由其具体实施财政拨款，制定行业服务规范和质量标准，担负行业资质审查，监督会员单位遵守行业规定，弥补政府宏观管理遗留的实际操作方面的空白。同时最大程度地整合社会资源，为文化市场的发展提供多元化的资金来源。因此，完善我国文化服务市场建设政策，第一，需要从法律层面确立非政府文化组织在文化市场管理中的合法地位，明确其性质、宗旨、地位、组织形式、评价与监督方式及财务收支管理方式等，为其发展提供法律依据和保障。第二，政府应克服对非政府文化组织的过度谨慎与戒备，摆脱其与政府管理部门的隶属关系，将更多职能转移给非政府文化组织，取消严格而繁琐的行政审批手续，减少对其直接的行政干预，逐渐消解非政府文化组织既有的政府色彩。第三，非政府文化组织自身管理需要更加科学、合理，应引入现代企业管理制度，通过民主程序推举产生管理层，使其运营更具竞争性和公信力。总之，只有建立科学的图书报刊、影视动漫、演出娱乐等传统与网络文化产品市场，才有利于充分满足文化市场需求；只有建立完善的信息、技术、版权等文化要素市场，才有利于文化资源的合理配置；只有建立功能齐备的文化中介机构和行业组织，才能更好地服务于文化市场主体，提高文化生产力。
作区域经济论文者：黄先蓉 徐唯 单位：武汉大学信息资源研究中心
