摘要:“钓鱼执法”诱使本没有违法意图的公民实施违法行为，有违法律的正义价值和正当程序。应通过充分发挥政府法律顾问的咨询建议功能、树立依法行政理念、完善行政立法、提高执法人员素质、树立正确执法理念、加强权力监督等几个方面加以规制。
关键词:钓鱼执法;依法行政;法律规制;政府法律顾问
一、“钓鱼执法”的概念
“钓鱼执法”又称为诱惑侦查(entrapment)，这是英美法系的一个特殊概念。指侦查人员通过创造实施违法犯罪行为的条件以求在违法行为正在进行时对其实施拘捕的一种非常规的侦查手段。“执法圈套”是诱惑执法的一个相对概念，指本没有违法意图的行为人因受到执法人员设计的诱惑陷阱，从而做出一些违法行为并受到惩罚的侦查手段。在司法实践活动中，严格限制诱惑侦查使用情形，避免因使用不当而损害他人合法权益。通过对以上的分析来看，“钓鱼执法”应该属于执法圈套的范畴，当事人事先并没有违法事实，不属于诱惑侦查的范畴。因此，“钓鱼执法”可以定义为执法机关诱使本没有违法意图的公民实施违法行为，并当场收集证据据此对其进行处罚的行为。
二、“钓鱼执法”存在的原因
(一)公权力滥用是“钓鱼执法”滋生的土壤
随着社会的不断发展，政府的管理变得尤为重要。政府的行政权力是法律赋予的，涉及众多利益，理应受到合理的制约，在限定的范围内行使。在“钓鱼执法”过程中，执法人员的行政权力没有得到很好的约束和制约，容易产生权力的滥用，随意决定处罚金额。将本来是保障公民权益的权力变为向公民索取利益的工具，权力的无限侵蚀和扩张导致执法人员权力滥用，破坏了法律的公正，为“钓鱼执法”提供了滋生的土壤。
(二)执法经济化是“钓鱼执法”实施的动机
所谓执法经济，是指行政执法机关或代表其执法的个人和团体以追求经济利益为主要目的的执法行为。根据我国现有的法律体系来看，在理论上行政处罚决定和罚款收缴应该是相互分离，互不影响的情形，也就是说行政处罚机关负责对违法行为进行必要的行政处罚，而罚款的收缴则有另外的法定机构负责。但从实践操作中，有些行政机关通过实行罚款返还制度来调动执法人员的积极性。当罚款成为政府财政创收的手段，罚款的数额直接关系到执法机关甚至是执法人员的个人收入时，地方政府在巨大的经济利益的诱惑之下，为了保证自己的财政收入，就会给执法机关制定一系列创收指标，执法机关为实现罚款返还最大化又为执法人员设定绩效考核制度，三者都为了追求自己利益的最大化联系在一起形成利益共同体。如此看来，杜绝执法经济化现象对治理“钓鱼执法”问题具有重要意义。
(三)立法的缺失为“钓鱼执法”提供了空间
立法的缺失，法制的不健全客观上为“钓鱼执法”的存在提供了空间。由于利益的存在，执法人员钻法律的空子，违背了初衷，使违反法律程序、打法律擦边球的现象时有发生，甚至成为一种社会常态。由于缺乏法律的规定和标准，使得本应酌情处理的情形也遭受行政处罚，导致行政处罚显失公正。
(四)监督的漏洞为
“钓鱼执法”提供了机会权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。孟德斯鸠曾说:“一切拥有权力的人都容易滥用权力。”所以，必须对权力的行使进行监督。然而，我国对行政执法的监督现状却不容乐观，虽然形式上看似健全，但监督主体之间互相推诿，彼此之间缺乏协调，虚假监督、遗漏监督的现象屡见不鲜;由于监督主体之间相互利益的交叉，监督者多掣肘于被监督者，监督的独立性欠缺直接导致监督效果欠佳;监督过程中的非正常化和非专业化常导致监督几近形式主义。监督力度不够直接导致行政权力升级，没有较好的约束和限制让有权无责、权责分离的现象时有发生。在“钓鱼执法”中，正是执法人员的权力没有受到制约，缺乏良好的监督机制，他们才敢为所欲为，违法执法。毫无疑问，在权力缺乏有效制约和监督的情况下，执法人员即便违法也不会受到限制，违法成本极低，为“钓鱼执法”提供了便利条件。
三、“钓鱼执法”的防范与规制
(一)充分发挥政府法律顾问的咨询建议功能
政府法律顾问的发展与推进依法行政和建设法治政府密切相关，它建立在政府对法律服务的内在需要的基础上，是实现依法行政和建设法治政府的重要配套措施。在“钓鱼执法”案件中，作为行政机关应该充分发挥法律顾问的咨询建议功能，避免在行使职权的过程中出现不符合法律规范的执法行为，从而加强行政执法者在执法过程中做到合理合法运用手中的权力，遏制权力滥用和违法行政事件的发生。
(二)树立依法行政理念
公众将权力赋予行政机关是为了社会公共生活秩序能够得到更好的管理和维护，所以应将权力的行使限制在一定的范围之内。行政机关应该按照法定权限和程序履行其职责，坚决杜绝有超出职权范围的行为。依法行政是政府向服务型政府转变的法律要求，充分体现了以人为本的执法理念。不仅实体法上依法行使自己的权利，而且程序上也应遵循法律规定，最终达到执依法行政的目的。
(三)完善行政立法
行政法制定的初衷是保证行政权力在符合法律规定的范围内行使，有法可依是依法行政的前提，所以当法律规定模糊不明，可操作性不强时就失去了存在的意义，权力滥用就会变得难以避免。因此，为了防止权力滥用，切实保证有法可依，完善立法就尤为重要。在程序法方面，如果想要从源头上遏制“钓鱼执法”，完整的行政程序法是不可或缺的。从“钓鱼执法”案件的发展过程来看，执法程序并没有得到执法人员的高度重视，存在诸多违法现象。部分执法人员为了追求执法效率甚至无视程序的规定，漠视程序的价值，最终导致行政权的滥用。所以应该在制定实体法的同时规范严格的执法程序，双管齐下，真正做到有法可依，有章可循。
(四)树立正确执法观念
提高执法人员素质对于依法行政的发展具有积极的促进作用。执法人员的执法形象是对政府形象的一个展示，优秀的执法人员是政府依法行政决心的最好体现，所以要着力提高执法队伍的整体素质，对执法人员进行定期和系统的法律、政策教育和业务培训;针对执法队伍年龄、文化层次、业务素质的差异将执法队伍进行优化组合;面对繁杂的执法工作，合理安排编内人员，在数量上和录用上逐步减少专业素质和业务水平较低的编外执法人员。转变执法人员的执法理念，树立以人为本的思想。执法机关应加快从管理型政府向服务型政府过渡，深化行政管理体系改革，以国家和人民的长远利益为重，转变特权思想和官本位思想。对执法人员的考核从“指标任务”转变到“满意质量”上来，营造一种尊重公民权利和保障合法权益的执法氛围，使执法人员不断提高执法水平。
(五)加强权力的监督和制约
“钓鱼执法”的存在是行政权力没有受到有效监督的强有力佐证。目前社会关系复杂，社会矛盾突出，行政权力滥用现象屡见不鲜，但相对应的监督机制却没能很好的完善。在没有监督体制存在下的行政权力显得太过自由随意，所以为了行政行为能够真正发挥其应有的作用，健全行政执法监督体系势在必行。首先，完善内部监督。内部监督是指行政机关对自身的行政活动进行自我监督的行为。履行内部监督职责的部门熟悉行政机关的日常工作，与其他监督部门相比更具针对性、灵活性和经常性，并且成本较低。在我国，很难真正实现行政监督，原因在于监督机构往往因为受制于政府而失去独立性。所以，想要完善内部监督，就应该保证监督机构不能受制于任何机构，独立性和权威性受到法律保护，严格履行监督职责，确保行政行为真正在阳光下实施。推行执法责任制和业务考评制，形成监督性和规范性的监督体系，督促行政机关积极改进工作。其次，加强人大监督。人大代表的是人民的利益，是人民内心呼声的代言人，最能反映普通百姓的心声。行政机关接受人大监督有利于推进依法行政。要加强自身建设，完善监督体系，政府应积极配合人大检查工作，对执法过程中出现的重大问题要及时向人大汇报，从而做到真正为人民服务。再次，健全司法监督。司法作为保障公民权利的武器，是公民寻求权利救济的最后一道屏障。司法监督的欠缺是“钓鱼执法”现象频出的重要原因，所以要健全司法监督。着重发挥人民法院和人民检察院的监督作用，尽量避免受到行政权力的影响和干预，使监督作用更具有权威性。司法工作人员应当树立法律至上的观念，摒弃漠视法律的陋习，在行使监督权时更加注重公平与公正，严格按照规定的标准行事。最后，重视舆论监督。舆论监督具有速度快、范围广、影响大、公开透明等特点，在当今社会发挥着越来越重要的作用。然而，舆论监督的相关法律还不健全，影响了舆论监督的有效开展。公民对于行政机关的行为较为敏感，易受舆论的影响，从而对事件的真相难以做出合理公正的评判。所以要保障舆论监督渠道的畅通，在法律和制度上保护言论自由，使舆论监督不受任何行政权力的干预和限制，真正发挥舆论监督的作用。综上所述，执法行为的规范是我国法制建设进程的重要内容，关系到公民的切身利益、政府的权威性与公信力，更关系到社会秩序的稳定与和谐发展。“钓鱼执法”现象的存在并不是一种偶然的行政违法行为，它的存在只是我国现今社会众多问题的一个代表而已，是社会现象的一个方面。想要彻底杜绝类似事件的发生，需要从更多的机关、部门和公众共同做出努力。如果只是单单依靠某个人、某个机关团体是不可能有所改变的。
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作者：刘建军 单位：大庆师范学院法学院
