"随着人们对食品卫生、食品安全保障的要求日益强烈，特别是在当前规范市场经济秩序、保障食品安全、构筑食品安全网、创建和谐社会的新形势下，笔者认为有必要修改修订于1995年的现行《食品卫生法》，制定《食品安全法》。"这是全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后2004年为《食品安全法》的出台所呼吁的，至今过去已六年有余，让我们来一起回顾这六年内在食品安全，特别是以奶制品行业为例所发生的重大事件：--2004年3月，安徽阜阳地区出现劣质奶粉导致婴儿发育畸形甚至死亡的恶劣事件，经国家质检总局、卫生部组成的专项调查组调查发现，在阜阳市查获的55种不合格奶粉共涉及10个省、自治区、直辖市的40家企业，既有无厂名、厂址的黑窝点，也有盗用其他产名的企业，还有证照齐全的企业，不合格奶粉充斥阜阳各区县的乡镇和农村市场。--2008年，"三鹿事件"位列中国十大"宪法事件"之首，美国《时代周刊》将"毒奶粉"事件列入2008年"全球十大新闻"。来自海关的统计表明，受"三鹿奶粉"事件影响，中国10月份乳制品出口数量锐减9成多，其中奶粉更是下降了99.2%。"毒奶粉"事件不仅使一些孩子丧命，而且几乎摧毁了中国的奶制品行业，更让"中国制造"蒙羞。
一、《食品安全法》出台的背景和原因
食品安全问题是现在世界各国面临的共同问题，各国在近些年来都花了很大的力气，有针对性地完善自己的法律制度。中国从1995年制定并实施《食品卫生法》，目前这个领域大约有100多个规章，还有500多个卫生标准。现在全国的食品企业大约有50万家，规模以上的企业有2.6万家，他们的产品的市场占有率达到72%，这个数字说明中国现在的食品的工业化程度相当之高。由于工业化程度和产品质量控制直接关联，因此中国的食品安全工作取得的成就非常大。备受国人关注的《食品安全法》在十一届全国人大常委会第七次会议上获得高票通过。从食品卫生到食品安全，突出反映近年来我们赖以生存的食品所面临的危机。从某种意义上说，《食品安全法》是被逼出来的，一些利欲熏心的不法商人，违法使用一些本应为人民谋福利的高科技产物，使一些食品的危险系数远远超出"卫生"要求，已经到了威胁人民群众生命安全的程度。譬如苏丹红，用来制作染料，光泽鲜艳，再譬如三聚氰胺，用来合成甲醛树脂等化工产品，性能优越，它们本身没有错，错的是利用他的人，不该把它加入食品之中，成为"毒品"的代名词。
（一）原有的《食品卫生法》等法规已不能适应市场与经济发展需要
1、从《产品质量法》的制度设计看：具系统性、整体性，但在实践中，因经营者的利益目标、地方政府的政绩要求、相关机关行政能力不足、消费者消费水平和意识等问题，出现了管理"空白"、"扯皮"、"断层"现象，其暴露出实施产品质量监督管理制度过程中存在的主要问题是：一是监管部门之间信息不沟通，政府职能配合、协作意识和能力不足；二是行政执法部门重审批轻监管、重突击轻长效、政府部门存在消极行政或不作为的情况；三是农村市场建设遭到忽视等。
2、《食品卫生法》的主要缺陷是：一是《食品卫生法》没有对"分段监管为主、品种监管为辅"的监管原则予以修订明确，导致各部门之间职责不清、相互推诿；二是食品质量安全准入制度作为一项行政许可，必须依据全国人大制订的法律才能设定；三是《食品卫生法》调整范围过于狭窄，局限于对食品、食品添加剂、食用器具、洗涤消毒产品及其生产经营场所的卫生管理，没有考虑农产品种植等源头管理；四是《食品卫生法》还存在与《产品质量法》等法律相冲突的问题，如同样是对生产不符合标准的食品的处罚，两者的规定不一致，导致执法主体不一而执法结果不一的现象。
（二）中国食品安全亟待解决的六大问题
尽管食品安全工作在过去十多年里发挥了非常重要的作用，但是依然存在的主要问题有：一是食品标准不统一，有些指标不够科学；二是一些食品生产企业的社会责任意识不强，导致了很多不应该出现的问题；三是对生产和经营不安全食品的企业的处罚力度不够；四是食品检验机构不够规范、责任不够明确；五是食品安全信息的公布不规范，有时候造成混乱；六是部门多头监管，部门之间职责交叉。
二、《食品安全法》的主要内容
《食品安全法》共十章104条，对食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、食品生产经营、食品安全事故处置等各项制度进行了补充和完善。
（一）进一步明确各部门职责
食品安全法在"分段监管、无缝隙衔接、各部门各司其职"等方面做了重要规定：国务院设立食品安全委员会对现有分段监管体制进行调整，该委员会是高层次的议事协调机构，加强对食品安全监管工作和各有关监管部门的协调和指导。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。食品安全法还加强了地方政府的监管职责：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。
（二）建立食品安全风险监测和评估制度
对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。
（三）加强对食品添加剂的监管
规定食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围，严禁往食品里添加目录以外的物质。
（四）统一食品安全国家标准，加强保健食品、食品广告等的监管
规定保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，声称具有特定保健功能的食品"不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害"。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。
（五）"问题食品"实行召回制度
《食品安全法》从生产和经营两个方面、企业和政府两个角度确立了不安全食品的召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即——从《食品安全法》的出台解读我国经济法对市场经济的规制停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。责令召回制度强调政府的责任，在企业不主动召回的情况下，政府要责令企业召回不合格食品。
（六）名人代言虚假食品广告承担连带责任
《食品安全法》直捣食品"虚假广告"的监管盲区，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。与"相应责任"相比，"连带责任"是较重的处罚，这意味着食品生产经营者承担什么样的责任，代言人就有可能承担这些责任，而"相应责任"只要承担一部分责任。
（七）加大对违法行为的处罚力度
现有的民事赔偿制度一般奉行"填平"式补偿原则，《消费者权益保护法》第49条，也只是增加了1倍赔偿。此次《食品安全法》采用"惩罚性赔偿"是一种集补偿、惩罚、遏制等功能于一身的纠错制度与校准机制。一是对公民生命健康权益的保障和尊重；二是对违法手段和违法收益国际化的侵权市场主体的惩戒；三是维护国家主权与尊严的重要手段之一。食品安全领域惩罚性赔偿自降门槛，已经出现"洼地现象"，直接导致某些国际品牌出了问题时，该召回的不召回，该恭谦的却傲慢。
三、食品安全立法的作用
（一）理顺监管体制
食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法最重要的使命之一。目前实行"分段式管理、无缝隙衔接、各部门各司其职"，在依法承担责任方面，做了非常重要的规定，完善了食品安全监管体制，避免"九龙不治水"。
（二）体现对公民权利的保护
食品安全法对民事赔偿优先作了明确规定，体现了国家立法对公民民事权利的保护。避免食品企业出现问题后，因为多头处理，可能承担了行政的或者刑事责任以外，就没有民事赔偿能力了，所以在企业能力有限的情况下，民事赔偿首先获得满足体现了对公民权利的保障。
（三）体现"预防在先"的理念
开展食品安全风险监测与评估是目前国际上普遍的做法，因为食品安全区别于其他安全的特殊性就在于不应该有试错机制，就是不允许试一试，一旦错了再退过来，因为这样会损害人身健康和危害社会经济秩序。
（四）利于国家食品安全管理
在《食品安全法》出台之前，食品管理有不同的标准，如质量标准、卫生标准、各个部门都分头制定自己相关的标准，而现在把所有涉及食品安全的标准都统一为国家的食品安全标准，对我国的食品安全管理非常有利。
（五）强化生产者和经营者的法律责任
法律的第3条明确规定生产者要对公众、社会负责任。在这一前提下又规定了一些具体的制度，比如：食品生产经营许可制度：要取得许可，就要达到法律规定的条件；索票、索证制度：生产者生产食品、采购食品、食品添加剂和食品相关的产品，要有记录，要索票、索证，要建立台帐，这是一个很有力的约束，有利于建立责任追溯体系。
四、以奶业为例解读市场规制法的作用
（一）经济法与市场规制法的关系
经济法是融公法和私法于一体，但绝不是民法规范和行政法规范的简单组合，它是在尊重市场主体私权利的前提下，以适度的公权力手段对市场经济进行必要的法律调整，主要通过发挥市场规制法的作用实现，适应现代市场经济发展的需要。属于经济法范畴的市场规制法以调整生产经营规制关系、市场竞争关系、市场监管关系为主要调整对象。市场规制法作为规制市场主体行为、防止市场失灵、维护市场竞争秩序的法律制度，通过规制市场主体的具体经济行为，调整微观经济关系，达到维护市场自由、公平秩序的目的；通过维护良好的市场秩序而最终达到维护消费者与经营者权益和社会公共利益的目的;它以社会整体利益为本位，具有公法与私法相互融合渗透的特点，在调整对象上有同质性。它是经济法体系的三大主要组成部分之一，是经济法"一体两翼（"即经济法主体、市场规制法和宏观调控法）中的一翼。
（二）发生食品安全问题的重要原因：利润分配格局严重扭曲
（1）利润分配严重失衡：根据CCTV的新闻调查显示：中国的食品加工业不仅在原料收购上兵刃相见，为了争夺市场份额，广告成为另一个血腥的战场，食品业是中国目前最大的广告客户。拿奶业来说，2007年，这个行业的全部利润是五十五个亿，其中五十一个亿投入广告，也就是说90%以上的钱花广告里了，在这种情况下，养奶牛的农民基本无利可图，收奶的这些奶站也没有什么赚头。还想要挣钱的话，只能压低原料的收购价格。
（2）违背市场经济规律：价格是市场调节的一个核心因素。市场竞争可以看做是各主体围绕价格进行的一场博弈。它是交换商品和服务所必须支付的代价，传递关键性的经济信息。在国际市场奶价提升的背景下，我们的加工企业，特别是那些市场份额最大的企业为了占有更大的市场份额，不提高原料奶的收购价格，有些农民一看没有什么钱可赚，甚至亏钱，就把三聚氰胺加进去了。"农民－奶站－加工企业－广告商－顾客－市场"之间的利润分配格局扭曲使成本一再转嫁，最后只能由社会来买单，由一个个具体的人的生命来付出这些成本，当顾客没有办法判断真假的时候，他们要么选择冒着付出健康和生命的代价之风险购买，要么选择不再购买，最终导致市场崩溃。
（三）正确应对食品安全问题
1、百年前美国应对食品安全危机对我国的借鉴意义
"工厂把发霉的火腿切碎填入香肠，食品的仓库里垃圾遍地，污水横流，坏了的猪肉被搓上苏打粉祛除酸臭"，这描写的是一百年前美国芝加哥的一个肉类食品加工厂。传说当时的美国总统西奥多•罗斯福边吃早点边读这本书，读到这儿的时候，罗斯福大叫一声把没有吃完的香肠扔出窗外。在任何一个市场经济国家，政府的公权力没有有效介入之前几乎都曾经经历过食品安全的高危时期，罗斯福在之后立刻责令美国农业部调查肉联厂的情况，就在当年也就是1906年6月，美国国会就通过了食品和药品法案以及肉类检查法案，并且建立了以化学家威利博士为首的十一名专家学者组成的班子，那就是现在美国食品药品监督管理局的雏形。实际上，问题频发的时期，也恰恰是在这个行业迅速发展、迅速进步的时期。任何一个国家历史上都这样，中国的食品安全事故频发时期也应是食品安全制度尽快完善的时期，对此，我们报以足够的信心。
2、食品安全领域需要国家公权力的的有效介入
（1）公权力介入的必要性和合理性：市场经济本质上是一种自由的经济，在价格、供求、竞争、风险、利率等要素的自发调节下，依市场主体利益最大化的驱动，靠自由的市场竞争来实现社会资源的自动配置和社会经济的高速发展。但是，随着竞争的深入开展，市场主体的趋利本质使得一些经营者为了获得不当的相对竞争优势而开展各种各样的不正当竞争，这些现象既危及竞争秩序和竞争环境，又影响到社会福利目标的有效实现。竞争机制还会异化为垄断的形式，从而破坏竞争机制并摧毁市场经济本身。这种被称为"市场失灵"的矛盾是内在于市场机制本身的，市场没办法靠自身的调节机制来解决这种矛盾，必须借助于市场机制以外的力量来加以克服和弥补。这种市场机制以外的力量就是国家的公权力。食品安全领域要求公权力必须介入，即向公众提供"信息"，让不对称的信息趋于平衡，而提供"信息"的方法其实就是提供"标准"和"检测"。这个最起码的标准，对所有这些企业而言必须得到严格落实，不落实企业就应该出局。
（2）市场规制的定义：市场规制就是国家运用公权力介入社会经济生活，克服和弥补"市场失灵"和"市场实质不公平"的主要手段，是国家通过制定行为规范引导、调节、控制、监督市场主体的经济行为和规范、约束市场监管主体的管理行为，从而保护消费主体利益的管理系统。
（3）市场规制必须适度：日本著名经济法学家金泽良雄先生解释：规制涉及消极的（权利限制）和积极的（促进保护）两个方面。他认为经济法按其本质，应是以国家对经济干预之法为中心而形成的，体现于经济法中的"国家的干预"，对经济法的性质具有重要的意义。例如，提交全国人大常委会会议审议的《食品安全法》草案，删除了国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度的规定。许多食品企业反映，电子监管码未涉及食品生产过程的质量安全控制，不能起到食品安全监管的作用，同时还人为增加了企业的经营成本和消费者的查询成本。多家防伪企业则认为，这是一种典型的行政垄断行为，有3批共8家防伪企业向法院提起行政诉讼，状告国家质检总局向企业强制推广"中国产品质量电子监管网"业务涉嫌行政垄断，从而使国家质检总局成为《反垄断法》实施以来的"第一被告"。删除"监管码制度"体现了企业与政府部门的利益博弈，更体现了市场规制非无限万能，它必须适度、合法、有效。
五、对《食品安全法》后续尚需进一步完善的三方面思考
《食品安全法》的颁布在法律上为食品安全提供了法律武器，要想食品安全得到保障，还必须从法律的贯彻上下功夫。
一是在完善法律，加重打击违法行为的同时，还要在运用法律的监管人员身上下功夫，不断提高执法队伍法律素质和执法水平。中国有句老话，叫做"取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下；取法其下，法不得也"，因此在食品安全立法中的"度量衡"宜从高不从低，因为还得考虑到执行等环节的损益。
二是充分引起各级政府的重视，特别是在经费上贯彻为法律提供保障。《食品安全法》和以前法律最明显的差别就是第六十条所规定的各部门对食品"进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。"很显然，这条规定是为了保证检验的公正性。但目前的情况是，各级质量监督、工商、卫生部门的经费都非常紧张，甚至要靠收取"检验费"来维持正常的工作，现在不仅取消收费还要购买样品，因此必须加强对以上行政部门的专项经费保障。
三是要建立严格的行政违法和刑事违法的衔接机制。尽管《食品安全法》第98条规定"构成犯罪，依法追究刑事责任"，尽管法律规定有明确的界限，但在实际很多情况下，为了部门利益或其他因素，行政执法部门是不愿把案件移交司法部门的。三鹿问题如果不是网络经济论文公众舆论的压力，也许就没有今天的判决结果。因此，应当建立严格的移交手续和制度，对构成刑事犯罪的，如果不移交司法机关，应当严格责任追究。有了这三个方面的保障，我们的食品安全才会有根本好转。
自觉守法生产经营，严格市场监管，是实现食品安全的必要条件。《食品安全法》是对我们生存质量与环境的保障，但法律作为道德的最低底线，从政党执政及行政管理角度出发，仍应以唤起行业、企业、社会、公民以"爱与责任"的哲学精神内涵为终极依托。
