１制度现状
１．１日趋完善阶段２０１０年国土资源部印发了《关于建立健全矿业权有形市场的通知》（国土资发〔２０１０〕１４５号），为规范矿业权出让转让行为，确保矿业权市场交易公开、公正、公平，提出了规范要求。为规范矿业权交易机构和矿业权人交易行为，维护国家权益和矿业权人合法权益，２０１１年１２月３１日国土资源部出台了《矿业权交易规则（试行）》（国土资发〔２０１１〕２４２号），这是国土资源部出台的第一份规范矿业权交易的文件，矿业权市场建设制度日趋完善。１．２调控制度现状１．２．１初步形成阶段为了完善矿业权有偿取得制度，规范矿业权招拍挂活动，维护国家对矿产资源的所有权，保护矿业权人的合法权益，２００３年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔２００３〕１９７号）得以出台。２００６年国土资源部又出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知（国土资发〔２００６〕１２号）》。随着《关于实行全国探矿权统一配号的通知（国土资厅发〔２００７〕２９４号）》的下发，２００８年１月１日开始了探矿权统一配号制度。《关于实行全国采矿权统一配号的通知（国土资厅发〔２００８〕２９２号）》决定从２００９年１月１日起，在全国实行采矿权统一配号制度。由于受矿业权调控制度和国际金融危机双重影响，从２００９年至今，矿业权市场出现了下降趋势。２００９—２０１１年出让转让矿业权情况见表１。１．２．２日趋缜密阶段为了创造更加公平的矿业权市场，国土资源部办公厅《关于做好中外合作开采石油资源补偿费征收工作的通知》（国土资厅发〔２０１２〕１４号），对中外合作石油资源矿产资源补偿费的征收做出了新的规定。为了加强矿业权调控和促进整装勘查，实施矿业权设置方案信息化管理，加强矿业权统一配号系统监管功能，国土资源部办公厅下发文件《关于矿业权设置方案未编制入库的矿业权项目配号有关问题的函》（国土资厅函〔２０１２〕２２９号）。
２存在的问题
矿业权市场作为矿业经济的重要组成部分，其发育、规范与完善在矿业经济发展中起着非常重要的作用。政府作为矿业权市场的主体之一，对矿业权市场的管理起着决定性的作用，但由于没有成熟的经验可借鉴，对矿业权市场建设和管理也只能采取“摸着石头过河”的措施。我国自１９９６年修订的《矿产资源法》提出矿业权可以依法流转以来，矿业权市场建设快速发展，为推进矿业权市场建设有序进行，国土资源部及相关部门制订了一系列的规章制度。２００２年以来随着矿业升温，矿产资源有偿使用制度全面推行，我国矿业权市场日趋活跃，矿业权交易宗数、交易金额呈现逐年上涨态势。而随着矿业权制度的不断完善和矿业权交易平台的建立以及矿业权场外交易市场建设的起步，矿业权市场建设逐渐得以完善，随之而来的问题也渐渐“浮出水面”。２．１一级市场交易频频，但仍未统一自从推行招拍挂制度以来，矿业权一级市场交易相当红火，但矿业权一级市场各地发展不均衡、规则不一致、政策不协调、监管不到位现象比较突出。这也说明目前政府与市场的组合还是“强政府、弱市场”模式，一方面，政府调节矿业权一级市场交易的安排与力量还非常强大；另一方面，市场配置矿业权的机制不健全，导致矿业权市场的自我完善能力还很弱。２．２二级市场相对冷淡，规范还不到位矿业权转让市场是未来矿业权市场的重点内容，但由于二级市场存在登记要件、确权、清算转让等关键环节缺位、评估不准、虚报储量、价格炒作、信用体系缺失、信息披露技术标淮不一致及权力寻租等问题［２］，交易相对冷清。２．３有形市场交易制度欠缺，执行不力已建立的有形市场发展不规范，在运行体制、功能、业务范围、收费标准等方面各行其是，在税费征缴、收益分成、税费使用等方面信息不对称等［３］。２．４法律法规分散，难以形成合力由于矿产资源法律法规不完善，尤其是矿业权民法物权制度严重欠缺、有关矿业权的民事规范比较分散和矿产资源税费设置存在这样或那样的问题，进而出现了地方保护主义盛行、官商勾结、有形市场发展缓慢、交易市场低效、市场秩序混乱、矿业权融资困难、矿业权人以转让矿业公司股权方式逃避转让审批的矿业权“隐形”转让十分突出。２．５调控制度设计难，落实更难矿业权调控采取的设计审批制度有待进一步完善，矿业权市场建设和矿业权调控结果还不能令人满意，矿业权市场建设的相关制度体系尚需加强。近些年来，随着我国矿产资源产权制度的建立和矿业权交易的发展，矿业权的设立、变更和交易越来越频繁，给国民经济和地方经济的发展带来巨大贡献的同时，矿业权调控也越来越难，而且受ＧＤＰ思想影响，“上有政策，下有对策”已经成为“共识”。总之，在现有的环境下，在矿业这个生产周期较长的产业部门容易发生典型的“蛛网波动”。由于政府在干预过程中受利益集团的影响，以及管制机制的不成熟，没有能够很好地对矿业权市场进行有效干预。在这种情况下，很容易产生倒向开放竞争、走向市场的念头，其实这非常危险，国外西方国家已经加大了对矿业权的调控管理就证实了这一点。因此，当务之急是政府应该如何更好地干预矿业权市场，以解决理念与现实的矛盾。
３市场建设与调控的关系
３．１市场与政府的关系《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。矿业权市场建设和矿业权调控的关系本质上就是市场与政府关系，二者关系是紧密交织在一起的，在当今市场经济体制下，二者都是矿产资源管理的重要手段。二者相互协调要以矿产资源安全与保障经济发展为目的原则，以市场建设与宏观调控有效协调的制度化为手段，遵循立足国情和矿情、差别化和依法协调等原则。３．１．１市场不能或缺调控矿产资源管理从计划经济体制向市场经济体制转轨过程，不可能一蹴而就。市场作为“看不见的手”，是受供需形势所左右，由价值规律自发地调节运行，并以经济利益为首要目标。政府调控作为“看得见的手”，是用来纠补市场失灵，同时也受政治和社会利益所左右，并以政治利益为首选。矿业权市场建设与矿业权调控的关系不是对立的，在市场建设并不十分完善的情况下，调控是为了减少市场的盲目。不受约束的市场是非常可怕的，纯粹的矿业权市场体系更是难以存在。矿业权市场建设与矿业权调控统一于矿产资源管理逐渐向高效、合理的建设中，是政府向市场放权、向社会放权的表现。在我们看来，市场建设是要借助和利用的工具，也是需要监管的对象。市场如果总体上抵制了矿产资源公共利益的价值目标，盲目自由的市场将对矿产资源经济运行和矿产资源公共管理带来深重的危害。３．１．２调控不能抑制市场改革开放后的矿产资源管理一味地放松管制，政府对矿业权市场的干预效果显然不够，因而导致矿产资源市场和矿业权市场出现了“乱象”，同时加大了整合成本，也增加了整合的难度，让我们意识到“不受约束的市场是多么的可怕”，而在处置这个“乱象”过程中，矿业权调控机制才逐步建立起来，并得到不断完善。为了保证矿产资源价值的实现，我们确立了市场和调控相结合的策略，矿产资源管理的制度架构中为发挥政府调控的主动性留下了足够的空间。矿业权管理借助于市场为矿产资源经济增长提供动力，同时政府对矿业权进行宏观调控。从这个意义上讲，矿业权市场建设与矿业权调控不是对立关系，而是明确各自的职责，互相包容、互相促进，共同服务于矿产资源管理的创新与合作。我们既不能追求小调控大市场，又不能以调控排挤或压制市场活力。调控的积极并不以排斥市场或社会的积极性为代价。矿产资源管理有赖于整个社会中各方力量的共同参与，理清矿业权市场建设和矿业权调控的边界成为实现矿业权市场建设和矿业权调控的“帕累托最优”效果的重点任务。３．２自物权与他物权的关系矿业权市场分为一级市场和二级市场，一级市场更多表现的是政府调控职能，二级市场发挥的是市场配置资源的功能。从物权角度来看，大陆法系国家将矿业权视同为物权，其在市场机制的调节下，通过矿业权市场对矿产资源进行配置，从而使国家所有权权益得到最完整的实现。我国的矿业权一级出让市场是由国家垄断的，更多体现的是国家意志，具有自物权特征，而二级转让市场是经营者之间的交易行为，更多地体现为他物权的特征。所以说矿业权市场建设与矿业权调控之间的关系也表现为自物权与他物权的关系。３．３目的相通性从矿业权市场建设和矿业权调控的目的看，二者具有相通性。二者的关系不是相互矛盾关系，而是一个矛盾的两个方面，二者关系解决得好不好，直接关系到矿业权市场体系是否稳定、合理、协调，关系到矿业经济秩序的和谐与矿业经济的可持续发展。二者的目的统一于３个方面：①为了保障经济发展所需要的充足的矿产资源；②为了保护矿产资源不被过度开发，确保矿产资源的可持续供给；③为了实现矿产资源开发的利益最大化和利益分配更趋公平、公正。国家的存在本质上就是调控，市场失灵导致政府干预调控，但政府干预调控也会出现效率问题，市场失灵本身并非政府干预调控的充分条件。有时政府失灵的存在可能导致干预调控成为市场失灵的催化剂。二者都是为了获取利润和收益，只是政府不仅仅追求经济收益大于成本，还追求政治和社会收益最大化。３．４主体多元性从矿业权市场建设和矿业权调控的主体来看，无论是市场建设还是调控，都离不开政府的参与或者由政府主导。同时，矿业权市场运行主体包括矿业权交易当事人、市场管理者及有关的中介机构。这进而说明二者的主体包括个人、企业和政府。所以从主体来看，调控也理应属于市场，更为了发育市场。３．５过程和内容的共生性从矿业权市场建设和矿业权调控的过程来看，公平和效率是市场经济最主要的特点，政府是市场经济分配不合理的调节者，矿业权市场建设与矿业权调控是一种共生关系。矿业权市场建设是建立适应我国社会主义市场经济的矿产资源管理体制的核心内容。它不仅要为矿业权管理提供一个公平的市场竞争平台，而且要为政府搞好矿业权管理提供各种经济调节参数。从１９９６年修订的《矿产资源法》提出矿业权可以依法流转以来，迄今已经１８个年头，矿业权市场建设与矿业权调控始终不舍不弃，共同服务于矿政管理，维护国家利益和矿业权人利益。从矿业权市场建设和矿业权调控内容来看，探矿权和采矿权为其特定内容。探矿权、采矿权市场建设是矿政管理的核心内容之一，也是整顿和规范矿产资源管理秩序、实现矿产资源有偿使用、维护国家所有权益、促进矿业经济发展的重要手段。而探矿权、采矿权市场的健康发育，离不开政府职能作用的正确发挥。政府通过发布和实施矿产资源规划对矿业权市场进行培育和调控，矿产资源规划是指导探矿权、采矿权市场建设的纲领性文件，是依法管理探矿权、采矿权市场的重要依据。
４结论
矿业权市场建设不是一蹴而就的事情，宏观调控在很多时候也不会出现立竿见影的效果。矿业权调控是必要的，但不能违反市场经济３个基本规律：即价值规律、供求规律和竞争规律。矿业权市场建设和矿业权调控是互相包容、互相促进、共同服务于矿产资源管理的创新与合作关系。当前，我国矿业权市场建设需要加强，而不是削弱。矿业权调控需要有更多预案，针对不同矿种、不同地区、不同时期，在充分发挥市场在配置资源中的主导地位基础上，进行合理、有序、高效地调控。我们既不能追求小调控大市场，也不能以调控排挤或压制市场活力。调控的积极并不以排斥市场或社会的积极性为代价。调控不是目的，而是手段；调控不是结果，而是过程，调控是为了更好地发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用。
作者：张维宸 单位：中国国土资源经济研究院
