一、我国文化创意产业制度变迁的三阶段
1991年到2000年，是文化创意产业制度萌芽阶段。1991年，国务院发布《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》，首次提出“文化经济”的概念；到1992年，国务院办公厅综合司在《重大战略决策——加快发展第三产业》报告中明确提出“文化产业”，将“文化产业”概念带进政府报告视野；1998年8月，文化部文化产业司成立，作为我国首个专门的文化产业管理部门，标志着我国文化产业获得了体制认可。[1]2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式提出“完善文化产业政策，推动有关文化产业发展”，首次在中央文件中论述“文化产业”和“文化产业政策”，意味着文化创意产业进入社会发展和国民经济发展的重要领域。在这一阶段，国家层面出台的一些与文化创意产业部分相关的文件也不断增加、完善，包括国家法律如《著作权法》《商标法》《广告法》等，其中或多或少都会涉及关于文化创意产业的部分内容，2001年到2008年，是文化创意产业制度构建阶段。这一阶段，我国国家层面出台的关于促进文化创意产业发展的专门性政策法规构成了我国基本的文化管理制度体系。2002年11月召开的第十六次全国人民代表大会上，“文化产业”得到了进一步的区分，特别是在文化事业和文化产业领域，提出了要“积极发展文化事业和文化产业，完善文化政策，支持文化产业的发展”。2003年6月，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》出台，将文化单位明确区分为“公益性的文化事业”和“经营性的文化企业”两种。2005年12月23日，《关于深化文化体制改革的若干意见》正式公布，在文件中正式提出了“允许转制为企业的文化单位吸收部分社会资本进行投资主体多元化的股份制改革”。2005年是我国文化创意产业政策法规得到完善的重要一年，7月6日，我国文化部、国家广电总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部联合发布了《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》；同时，国务院也发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》也得到公布，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中则提出要“扩大我国文化的覆盖面和国际影响力”，标志着文化创意产业领域已经开始着力实施“走出去”的发展战略。[2]在我国文化创意产业发展的第二阶段，出台更多的是关于文化创意产业发展的专门性的文件，如《关于鼓励数字电视产业发展若干政策》《文化市场行政执法管理办法》《互联网视听节目服务管理条例》《动漫企业认定管理办法（试行）》等，以及行政法规《出版管理条例》《音像制品管理条例》《著作权集体管理条例》《娱乐场所管理条例》等。2008年至今，是我国文化创意产业制度基本成熟阶段。在这一时期，更多地方性文件的出台昭示着文化创意产业的发展不再是一个“混沌的大整体”，各地方根据自己的实际发展情况以及人文风情、社会资源来制定贴合本土的文化创意产业发展的政策法规。在这一阶段内，我国主要的大城市，特别是文化创意产业发展迅速的北京市、上海市、深圳市等都颁布了相关支持与促进文化创意产业发展的政策文件。同时，推动文化与科技、文化与金融、文化创意和设计服务与相关产业融合的政策法规也不断出台、不断完善。如在2012年5月17日国家文化科技创新工程部际联席会议第一次会议审议通过了《文化科技创新工程纲要》。2014年3月《关于深入推进文化金融合作的意见》出台，提出了积极创新文化金融机制体制的方式方法，同时提出要不断创新符合文化创意产业发展需求特点的金融产品与服务，加强组织实施与配套保障。与此同时，文化部出台了《推进文创和设计服务业与相关产业融合发展意见》，提出了要在创意设计、动漫、游戏、演艺娱乐、艺术品、工艺美术等领域不断提升文化创意产业的创意水平和整体实力，充分发挥文化创意和设计服务对相关产业发展的支持作用，实施重要的文化创意产业促进计划与工程，落实支持政策和保障措施。同时，文化创意产业各个行业在日益完善的政策法规体系下得到相对健康且快速的发展，如《文物艺术品拍卖规程》《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》《广播影视知识产权战略实施意见》《互联网文化管理暂行规定》《“十二五”时期国家动漫产业发展规划》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《新闻出版行业标准化管理办法（2014）》《数字出版“十二五”时期发展规划》《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》等陆续出台。更多的地方性政策文件以及专门领域政策法规文件的颁布，对于推动局部地区的文化创意产业的发展起到了更为具体可行的作用，从而进一步推动了整体的发展。而文化与科技、金融，文化创意与设计服务的不断融合，正是文化创意产业不断繁荣的基础。
二、我国文化创意产业制度创新的四大困境
经历三大阶段的变迁，我国文化创意产业制度体系基本建构起来。但是较之于世界文化创意产业发展较早且完善的国家，如英国、美国、日本等，仍然存在较大的差距。我国目前缺乏宏观的科学的文化创意产业发展规划，整体制度环境不佳。“我国文化创意产业发展的特点之一是‘中央未动，地方先行’”。[3]一直以来，较之其他文化创意产业发展比较成熟的国家，我国缺乏系统的法律法规的保障与前瞻性的发展战略。文化创意产业发达国家已经形成了相对固定且不断创新的发展模式，如英国的“历史文化开发+产业集群”模式，美国“知识产权保护+商业运营”模式，韩国的“政府主导+市场机制”模式等。[4]英国是世界上第一个在国家层面出台政策推动文化创意产业发展的国家，不但认识到“文化应该惠及全民，而不仅仅是为少数人服务的精英艺术”，而且在推动文化创意产业的过程中，致力于创意产业基础研究，积极培养公民的创意意识、创造创意生活和环境。[5]换言之，英国发达的文化创意产业是政府在宏观政策上引导的结果。总的来看，阻碍我国文化创意产业发展的重要因素是整体制度环境不佳，对文化创意产业发展起到支持和保障作用的政策法规制度尚不完善。缺乏相关培育专门文化创意人才的政策，对文化原创的扶持力度不大。文化创意产业发展的关键在于“创意”，而创意的主要来源是“人才”。当前阻碍我国文化创意产业发展的问题之一就是专业性创意人才的缺失。首先，专业性创意人才数量供不应求。创意人才的培育在我国主要是通过大学专业教育这一条途径，而高校教育培养模式与创意产业的实践需求存在着脱节现象，人才结构不平衡使得创意产业的行业需求与人才的储备之间存在着巨大的缺口。其次，高端的创意产业原创人才与经营管理人才缺失。虽然我国出台了一系列鼓励、支持文化创意产业发展的政策，但是专门鼓励培养创意人才的政策甚少。美国对于专业性创意人才的培育和引进体系是相当完善的。美国有完善的法律法规吸引人才的加入，比如相对宽松的移民政策等，而这些引进的人才也保障了美国在文化创意领域骄人的成就和持续领先的地位。此外，对文化原创的政策扶持力度还不够大，这也是当前我国发展文化创意产业遇到的瓶颈。虽然近些年国家与地方纷纷出台鼓励文化原创的政策，但是扶持的力度还欠缺，而且落实情况不佳。虽然名义上有了制度的保障，但是落实力的缺乏并未完全调动人们进行文化创新的积极性。文化创意产业相关法律体系不完善、知识产权保护力度不够。在影响我国文化创意产业发展的诸多要素中，法律体系的不完善和知识产权保护力度不够是最严重的问题之一。首先，法律体系不完善。关于文化创意产业的政策法规，无论是财税资金方面，还是人才培育与引进等诸方面，通常是以优惠或鼓励的方式来促进文化创意产业的发展，缺乏从文化创意产业本身的独特性出发构建的专门的法律体系。换言之，一项新的政策的出台、实施，往往会面临由于领导班子更换而被搁置的风险，缺乏连贯性和持续性。其次，政策法规对知识产权的保护不够。长期以来，由于知识产权法规的不完善，导致文化创意产业领域的盗版侵权问题在国内十分普遍，严重打击了专业性、创意性人才的创作、创新积极性，造成文化创意产业发展过程中的“文化剽窃、创意不足”。我国目前文化财政政策对产业扶持力度不大、文化与金融融合的制度初步萌芽。文化创意产业的发展需要大量的资金作为支撑，由于文化生产机制与文化产品的利润回流方式不同于其他产品，创意产品往往缺乏风险分摊机制而导致创意产业具有很高的风险性。[6]同时，文化市场与资本市场门槛过高、资本市场‘僧多粥少’，‘融资难’问题成为制约中小文化企业成长的外部瓶颈。[7]例如，缺少完善的投融资机制来保证文化创意产业能够规避风险和获得合理的回报，导致社会资本参与程度比较低。这一点与文化创意产业制度完善的国家形成鲜明的对比。在英国，当文化创意企业遇到资金问题时，“英国政府指导相关企业或个人如何从金融机构或者政府部门获得投资帮助，并且逐步建立文化创意产业财务支持系统，对企业投资文化创意产业实行‘政府陪同资助’的资助模式”。[8]在美国，文化创意产业的投资主体则呈现出多元化的特征，资金的主要来源是国家艺术基金会、人文基金会和博物馆学会等；美国一些金融巨头与文化集团也加强合作和交流，一定程度上促进了美国文化创意产业的发展。总体来说，我国文化创意产业制度建设还不完善，未能与当前快速发展的文化创意产业发展保持相同节奏。因此，如何实现制度创新与文化创意产业发展的同步是政府未来需要努力的方向。
作者：盖小飞 解学芳
