一、环境法律政策内部整合的理论驱动
(一)可持续发展理论的催生与推动1987的《布伦特兰报告》被认为是EPI原则在国际社会得到广泛政治支持的表现。1992年联合国人类环境和发展大会通过了《里约宣言》，支持了《布伦特兰报告》的观点，正式提出可持续发展的概念，并发布了《21世纪议程》，作为贯彻可持续发展、进行环境政策整合的行动纲领。2002年《可持续发展世界峰会实施计划》再次强调生态环境、社会、经济的有机结合。可持续发展作为一种理念，一种战略思想，指导法律政策的构建，有其深厚的法理基础。法治是法律的核心之一，现代法治的发展推动可持续发展理论的产生，可持续发展理论体现法治本位的演变。法治的发展经历了三个阶段:古典法治、近代法治和现代法治。其中近代法治的核心是保障公民的个人权利与自由，现代法治则强调禁止公民个人权利与自由的滥用。但他们的局限性体现在:首先，在人与自然的价值关系中，只有拥有意识的人类才是主体，自然只能是客体，价值评价的尺度始终掌握在人类的手中，任何时候说到“价值”都是指对于“人”的意义。其次，在人与自然的伦理关系中，贯彻“人”是目的的思想，体现了“人类中心主义”的价值观。20世纪60年代以来，随着大自然对人类报复的加剧，人们逐渐意识到“人类中心主义”的法治思想是违背自然发展规律的，现代法治应该兼顾环保、生态等因素，强调社会的“可持续”发展。1987年的《布伦特兰报告》指出了环境和发展之间的关系:人类现在的发展方式将导致环境资源的破坏甚至枯竭;反过来，环境资源的退化必将限制人类的发展。正是基于这样一种认知，该报告明确了“可持续发展”概念，即“发展应当既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”。这反映出可持续发展理论对于代际公平的重视，即确保全球资源包括环境资源的估量使用，避免其随着时间的推移而被消耗殆尽。同时，该报告指出现代国家环境管理制度的缺陷，“当今的环境问题和挑战具有综合性和共生的特点，它与现在的制度反差极大。这些制度相互独立、呈现碎片化，在封闭的决策制定中按照相对狭窄的授权运行。管理资源或者保护环境的责任，在制度层面与管理经济的责任相分离。现实世界中经济系统与生态系统相互影响，作为一种客观规律，这种关系不会改变;因此，政策和制度就必须改变”，以适应这种关系。由此可以看出《布伦特兰报告》早就已经开始强调必须将生态层面的考虑整合进社会和经济层面中去，并且认为这种改变将是20世纪90年代“最主要的制度挑战”。为弥补这些制度缺陷，该报告进一步指出:“制定国家经济政策、关键部门决策以及国际政策的内阁和立法委员会，应该将持续性发展的目标整合进其咨询报告中。”由此，EPI理论被催生。此后，很多国家实施了不同的改革措施，可持续发展概念也不断推动EPI的发展。《布伦特兰报告》中的“可持续发展”是一个具有“整合”特征的概念，它包括了三个维度的整合:即生态环境维度、社会维度和经济维度的整合。1992年联合国环境和发展大会通过《里约宣言》，人类空前一致地接受了可持续发展的理论和模式。2002年《可持续发展世界峰会实施计划》更是强调“可持续发展三个维度之间的有机结合”，也就是《布伦特兰报告》中指出的“经济发展、社会进步和环境保护是独立而且是彼此相互支持的支柱”。因此我们可以看出:可持续发展理论不仅关注全球的环境问题以及各种逐渐增加的环境风险，而且关注他们之间的结合，将所有环境问题和环境风险视为一个整体;环境保护工作与社会管理、经济管理相分离，违背经济与生态相互交织的现实。环境法律政策必须回归到经济与生态一体化的状态，因为世界本来就是一个系统的整体。这种思想刚好契合了内部整合的思路:将已经“绿化”了的部门政策进行协调、整合，使之成为一个统一整体。因此，可持续发展理论为各国环境法律政策内部整合的改革明确了方向，并催生了环境法律政策整合(EPI)这一概念。可持续发展理论是EPI原则的理论基础，同时EPI原则也被认为是实现可持续发展的“首要可操作性原则”。可持续发展在理论上推动着环境法律政策内部整合的发展，环境法律政策内部整合工作是对可持续发展思想的践行。
(二)整合性理论的推动开放的复杂巨系统理论是钱学森于20世纪80年代提出的，它是组成要素众多、结构复杂，与环境之间存在着物质、信息、能量交换的系统。开放性是指系统本身与其他子系统相互联系，相互作用，与周围的环境存在物质、信息、能量的交换。与其相契合的研究方法是综合集成法，其实质是将各种要素子系统看作一个开放的整体进行综合研究，而不是“分块式”的研究模式。因此，将环境问题与社会、经济问题置于开放的复杂巨系统理论的框架下，探讨环境法律政策内部整合工作的推进问题，是十分必要的。环境这个复杂巨系统，本身就是由生态、环境、经济、社会等要素子系统组成的，开放性和复杂性是其显著特征。因此，环境整合工作需要环境、经济、社会等各部门协调合作。进一步讲，法律本身也是一种多层次、多方面的有机体，法律本质是一种立体的复杂系统。因此，片面的从单一视角去探究环境法律问题，其局限性是显而易见的。我们应该从综合的、立体的角度去把握、设计环境法律政策。整体协调是宏观要求，各子系统要素本身以及各子系统之间的协调是基础，是维持整体协调的保障。以复杂巨系统理论和方法论为指导，推进环境法律政策内部整合工作，建立一套完整的环境整合系统，有利于实现环境的可持续发展。在环境立法的初级阶段，针对具体的某一环境要素和单一环境污染问题，各国普遍采用的是单行立法模式。随着环境单行法数量的不断增加，单行立法模式的弊端逐渐凸现出来:立法缺乏统一指导思想，法律之间缺乏内在联系性，法律内容和管理机构设置上存在重叠和冲突。环境保护理念从“末端治理”向可持续发展的转变，使得人类认识到有必要从整体上对环境予以保护，不能孤立地、“分块式”进行环境治理。各国根据本国的国情和各自的立法理念，采取了不同的环境法律政策整合方式，例如，法典化。环境法的法典化目的在于提供一个清晰的结构，使全部的环境法律规范和原则一致，促进环境法律政策的内在统一，它的核心是一体化。因此，法典化也正是复杂巨系统理论在立法改革上的一个体现，是环境法律政策内部整合的一种理性选择。不同的环境各要素之间存在着内在关联性，这种关联性使得综合处理环境问题十分必要，反映在立法上就需要对这些环境法律政策进行一体化的整合。法典编纂是一个系统的整合的过程，它提高了环境立法的质量，解决了单纯的部门法律政策“绿化”后产生的内在不协调性，体现了内部整合的积极作用;对可持续发展观的落实通过法典化的形式加以确认，为确保生态环境、社会、经济三维度的协调统一提供了稳定保障。由此可以看出，法典化既是环境法律政策内部整合在立法模式上的一种体现，也进一步推动着环境法律政策内部整合工作向前迈进。然而环境法法典化仅仅是环境法律政策整合的一种途径，唯此途径并不能实现政策整合的全部。根据复杂巨系统理论，环境本身就是一个复杂巨系统，环境法律政策的整合必须响应这个复杂的巨系统，必须在人类社会发展的各种制度上反映它、支持它，而不是人为的违背它，必须使整个法律体系具备复杂巨系统的特性，各个法律部门根据环境的整体性和复杂性形成一个整合的整体，任何与之不符合的法律规范自然无效。
二、环境法律政策内部整合的应然性
指导环境法律政策内部整合工作最后都要落实到环境管理方式的变革上。这里的管理方式是一种广义的解释，它包括认知框架的构建、法律政策框架的制定、立法模式的改进和法律制度的设计，这四个层面相互交织、相互作用:任何与环境有关的法律政策的制定都应以认知框架为指导思想，环境政策的实施又以环境法律制度为保障。这里所讲的应然性指导具体是指环境法律政策内部整合在原则上应该以怎样的认知框架指导其工作;“整合”作为环境管理的一种理念，其指导下的环境法律政策设计的最理想模式是怎样的。
(一)认知框架的构建这里的“认知”(Cognitive)是指将环境的知识和相关概念理解整合进人类的思考和决策制定中，并且使这些知识和概念的理解协调一致形成一个统一的框架指导各领域的环境法律政策整合工作。当前世界主要发达国家所采用的认知框架主要有:可持续发展理论、生态现代化理论、环境空间理论和生态系统方法。这些认知框架包含了不同的价值观和对环境利益的取舍，指导政府各部门的环境相关工作。对于环境法律政策的内部整合的指导来说，这些认知框架包含了“整合”这一核心思想。然而，世界主要国家的环境法律几乎都以可持续发展理论作为指导，因此有学者指出可持续发展理论的提出，带来了新的法律革命。欧洲环境署2005年的一项报告也指出，“环境法律政策整合是可持续发展不可或缺的题中之义，其目标就是将环境政策的考量植入其他与环境政策有关的部门政策的制定和执行之中。”然而，可持续发展理论作为一个认知框架，它在环境法律政策的外部或者内部整合方面并没有起到很好的指导作用。它仅仅是指出经济的发展应该被“绿化”，应该权衡环境、经济、社会目标的实现。并没有具体指明如何将环境利益整合进经济决策中，如何使环境、经济、社会三个维度之间相互协调。生态现代化理论弥补了可持续发展理论的上述不足之处。它从系统生态整合的角度，对生产、消费、资源消耗和污染之间相互关系的复杂途径采取谨慎分析的态度，并最终达到预测和预防生产和消费决策对环境产生不良后果的目的。马丁•杰内克以生态现代化转型为界，提出过两种分析生态现代化的模型:在生态现代化转型之前，环境治理的主体主要是国际政府和工商业，他们之间的互动导致环境法律政策的改变;而在生态现代化的环境治理新时代，国家政府与各个层面的政府、行业领域以及其他行为主体之间呈“杂爆炸式互动”。转变，反映了环境法律政策由单一向整合转变，由单纯外部整合向更加重视内部整合转变纵向(外部)和横向(内部)合作与协调成为环境治理工作的主要途径，多层次、多利益相关者的协商才是法律政策内部整合的途径。可持续发展理论指出了整合的应然性，生态现代化理论勾勒了整合的主要途径，两者相互补充，才能完整的构建环境整合工作的认知框架。
(二)整合性立法模式的改进随着环境问题的不断涌现，许多国家已经完成了大规模的环境立法，各种单行环境法纷纷颁布。然而大规模的单行环境立法的完成，仅仅是环境领域立法的初级阶段。前文已述及环境法律政策“碎片化”的弊端，这些单行立法并不能满足人类对于环境保护目标的实现。起初的单行环境法往往将治理重点集中于处理某一特定地区的环境要素所存在的问题，比如水、土壤、大气等。这些单行环境法确实起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和环境整体运行的矛盾，导致污染从一个环境要素转移至另一环境要素。这使得人们对于生态系统的整体性、环境资源问题的综合性以及各部门环境法律政策之间的关联性的认识日益深化。为解决跨领域、跨部门的环境问题，一些法治比较健全的国家在20世纪70年代，较少采用废弃旧法、重新制定新的综合性法律的方法，而是采取法律渗透、法律修改补充、法律解释、法理说明等方法，从整个国家和法学研究的角度出发，建立健全系统完整的环境法体系，逐步促进环境资源法体系的系统化和综合性。然而这种方法并不是最终解决方案，并没有解决单行环境法的种种弊端。各部门之间的法律即便完成了外部的法律政策整合，考虑进了环境因素，也会缺乏内在的联系性。而且可能由于不同届政府的不同观念，政府部门和行业部委间有时呈敌对状态，也可能仅仅由于它们之间缺乏沟通。20世纪80年代开始，一些主要发达国家开始了综合性环境立法之路。综合性环境法是一种对单行法进行整合的立法模式，通过对原有单行环境法进行修订，将原先的单行环境法纳入一部新的法律中，这部新的环境法律就是整合性环境法。例如，加拿大的《环境保护法》(1988年)。但是，综合性环境法采用循序渐进的方式，整合范围由小到大阶梯式发展，整合不够全面、彻底。法典化则是一种最大范围的整合，试图用一部法典调整一国绝大多数环境问题。法典编纂是指用法律逻辑上完整的、内部统一一致的方法，对调整同一类型的社会关系作出系统的法律规定。在进行法典编纂时，整理的对象不是各种法规，而是包括在各种法规中的大量的法律规定。环境法的法典化是综合性环境法发展到较高阶段的产物，它的结构更加清晰、更富有逻辑性，使得环境法律规范和原则趋于一致，更能有效保障与促进环境法律政策的内在统一。这种立法模式的出现符合环境法发展的趋势，更契合“整合”的思想，是环境法发展的必然。现阶段对于很多国家来说，是一种实现环境法律政策内部整合的更高效的路径。
(三)环境法律政策整合设计思路具体到整合性环境法律政策的设计问题，在“整合”原则的指导下，提供一种总括性的法律政策框架(overarchingpolicyframework，也称作总括性政策框架)，以修正环境法律政策外部整合带来的不足，从而使各部门的环境法律政策相互协调，是最理想的构思。在总括性政策框架的指导下，制定或修改所有有关环境的政策或法律，使得国家的环境法律政策，上到宏观政策，下到具体法律制度，形成一个有序、联系的整体。
1．总括性的法律政策框架的设计这种总括性的法律政策框架是环境政策领域的最高级别，试图找到所有环境政策的共同基础、共同目标。它的形式通常为国家层面的战略计划，比如澳大利亚的《国家生态可持续发展政策》(NSESN)，欧盟的《可持续发展战略》(SDS)，荷兰的《国家环境政策计划》(NEPP)等。这种政策框架应具备广泛性、目标的可转化性、长期性、计划性、科学性和明确性的特征。广泛性包括两方面的内容:其一，涉及领域的广泛性，只要这些政策领域可以对环境产生影响，包括农业、交通、能源、贸易、渔业、住房等，都应该包括在该政策框架中;其二，参与主体的广泛性，该政策框架的制定不应该是环境保护部门或者国家的某个行政机关单独制定，而是环境保护部门与其他有可能对环境产生影响的部门联合制定。目标的可转化性是指，该政策框架的总体环境目标，可以被其他部门所吸收，即转化为具体的部门政策。在这个过程中，工商业团体都起着重要作用，如果这些工商业团体对环境政策有太强的抵触情绪，那么不仅外部整合无法完成，内部整合也无从谈起。因此广泛的协商、经济激励措施的制定、自愿协议的设计等都是目标能够顺利转化的条件。无论是可持续发展的总体目标还是每个部门的具体环境目标，都不可能短时间内实现。长期性、连续性是该政策框架发挥其自身价值的前提。以加拿大为例，1990年制定国家可持续发展战略计划，其目标为“至2000年在全世界工业国家中成为环境最友好国家”。可是1995年该计划便搁浅，直到2007年加拿大都没有一个国家可持续发展战略计划。虽然计划的搁浅有着复杂的政治经济因素，而且加拿大的环境问题也不是特别严重，但是作为总括性的政策框架，长期性、连续性是政策框架得以运行的重要保障。长期的政策框架需要一个良好的规划，有明确的实施步骤，这就是政策框架的计划性和明确性。长期目标往往过于空洞，比如“可持续发展”的目标，如果有具体步骤，那么一个政策框架将更具实施性。政策框架中政府的意图、承诺等等必须是明确的、透明的，应尽量减少口号性语言的使用。荷兰自1989年出台第一个《国家环境政策计划》以来，1994年、1998年、2001年都有新的《国家环境政策计划》出台，每个政策计划都有长期目标和短期目标以及对前段工作的总结，荷兰的《国家环境政策计划》将计划性和明确性表现的淋漓尽致。环境问题由科学技术的运用而产生，同样也要由科学技术的进步来解决。政策、法律的制定，都要由科学技术来指导。这样才能找出环境问题的原因，合理解决。
2．制度的设计制度(Institution)，或称为建制，是社会科学里面的概念。在社会科学的角度来理解下，制度泛指以规则或运作模式规范个体行动的一种社会结构。这些规则蕴含着社会的价值，其运行表彰著一个社会的秩序。本文所称的制度包括人类设计出来的与环境有关的各种法律规定。它以总括性法律政策框架为指导，是总括性法律政策框架得以贯彻的具体法律保障，制度的设计也必然体现整合性特征。由于环境法的范围包括污染防治和自然保育两个方面，较好的概括出了环境法律政策的两个主要目的，而综合生态系统管理制度(IEM)和综合污染控制制度(IPC)不仅体现了整合的思想，而且分别实现了环境法律政策的两个主要目的，所以制度的设计将以IEM和IPC为例进行阐述。就环境法律政策实现自然保育的目的而言，综合生态系统管理(IntegratedEcosystemManagement，IEM)是生态系统方法在环境资源管理上运用的产物。综合生态系统管理从环境资源法学上进行概括，是指管理自然资源和环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。综合生态管理的目的在于创立一种跨越部门、行业、区域的整合性管理框架。它要求从生态环境的整体性上去综合考虑各个因素间的相互联系，将跨部门参与方式运用到自然资源管理的计划和实施中去，综合生态管理通常有两种途径，一是将生态系统方法的各项原则纳入到国家和区域层次的生态保护战略和规划中(如生物多样性战略与行动计划);二是将生态系统方法的各项原则纳入到政策工具和各个行业部门(如森林、渔业、农业等)的计划中。而第一种途径体现了环境法律政策内部整合的制度构建，第二种途径则体现了环境法律政策外部整合的制度设计。从污染防治的角度看，污染控制制度的设计应该摆脱以往分部门、分领域的末端管控模式，改变污染物排放媒介作为分类标准的碎片化管理。应该采用一种一体化的污染控制制度，即综合污染控制制度(IPC)。它不仅将生产过程产生的向空气、土壤、水等环境媒介排放的废气、废渣、废水进行统一管理，还适用于除污染物排放之外更宽的环境影响，比如能源效率、废物减量、噪声污染、事故预防等等。而且污染控制制度还应该将各部门的政策进行内部整合，不论是农业部门、能源部门、交通部门，只要向环境排放污染物，就应该采用统一的环境许可标准对其进行评估。以综合生态系统管理制度(IEM)和综合污染控制制度(IPC)作为环境法律政策内部整合的制度设计，是环境法律制度改革的新方向。
作者：孙法柏 高慧璇 单位：山东科技大学文法学院
