一、中国体育彩票公益金的统筹失范
对体育彩票公益金来说，从设立到今天已经极大地推动了我国全民健身与竞技体育的发展和进步，从资金层面上弥补了办公和活动经费的不足，有效遏制了计划经济时代对公益金截留、挪用等不规范操作现象，彩票的发行和销售也逐渐迈入正轨，与国际博彩业的要求越来越契合。但从审计、权利等宏观层面与制度层面看，我国体育彩票公益金还存在统筹失范的缺陷：①由于体育彩票发行和主管机构并未对其公益金的使用做出明确说明，开奖、领奖等环节也备受消费者质疑，为此，消费者或者社会公众对“公益”的理解产生了歧义，认为体彩公益金只肥“公”而不“益”民。这从一些高标准运动场馆的重复建设、体育项目设置的闲置与浪费以及一些运动项目收费不合理等现象中就可以看出来；②体育彩票作为一种特殊的商品，通过政府购买公共服务制度完成彩票的市场化是不现实的，也无法收到积极的效果。这样一来，一些低收入者就无法参与到体育活动之中，即便有机会参与，也会因政绩导向使得公益金最终流向竞技体育方向，公众体育会被严重弱化；③较长一段时间以来，体育主管部门对体育彩票公益金的使用情况一直在做必要的评估，但是这些评估大多集中在“事前”，对“事中”和“事后”的评估往往欠缺，只注重体彩公益金的使用与完成情况，对于取得了何种效果则并不关心，这种缺乏科学依据的评估工作使得体育彩票长时间备受质疑；④虽然体育彩票的销售点遍布全国各地，但与之密切相关的体育彩票公益金不被人们所认知，大部分人（彩民）无法了解彩票公益金的用途，也无法获知这些资金的最终去向。即便一些地方体育主管部门在其官方网站上公布过彩票公益金的使用范围，但并未公开其使用结果，使彩民对国家公信力产生了质疑。
二、体彩公益金的审计盲区与原因分析
1.体彩公益金的审计盲区
以往，体彩公益金将其合规性与合法性作为审计重点，但在公益金的分配和使用方面却表现不足。比如，公益金是否被科学合理地分配，公益金是否用在了必要领域、使用效果是否达到预期等。此外，体彩公益金的使用效果需要经过长期评估之后才能显现，而对于那些除直接效益和短期收益之外的间接效益、长期效益等，则存在明显的时滞效应[3]。当然，一些审计机关对体彩公益金审计时，也因审核制度和监督机制的缺失，难以定期进行跟踪审计。这样，被模块化的公益金审计就难以对其实际绩效进行科学、准确地评估，审计结论也难以真正反映资金的使用效果。而在对体彩公益金进行绩效审计的过程中，审计指标往往构成一个复杂的体系，其中不但列支了分配指标、使用指标、短期指标和长期指标，且经济效益、社会效益相关的指标也会位列其中。而那些非财务指标和长期指标以及与社会效益相关的指标则较少被重视。在这种情况下，如果审计人员的知识结构与审计思维模式受限，就难以完成高效的公益金审计工作。
2.体育彩票公益金审计失灵的原因分析
（1）缺乏独立的监管机构。目前，我国并没有建立起较高层次的体育彩票立法机制，其根本原因在于，体育彩票发行销售的相关各方都对利益有直接、明显和相互独立的追求，不同部门之间的利益极难得到协调，部门利益的分割状况十分严重。而在对体育彩票公益金进行规制和管理时，由于滞后的审计手段导致规制主体、执法机构与被规制对象之间缺乏必要的制衡和约束，原本“三位一体”的监督和管理体系被严重破坏[4]。这样一来，体育彩票相关部门的存在状态扭曲了彩票发行机构的角色，致使体育彩票的监管和审计处于真空状态之中。
（2）按照我国国务院的相关规定，体育彩票市场的监管机构是财政部，由国家体育总局主管。实践表明，这种“二元分割”式的监管制度安排难以产生良好的监管效果，即便对其公益金进行绩效审计也会困难重重。这是因为，在中国现有行政管理体制与法制环境中，体育彩票的这种监管模式具有显著局限———内部监管难以有效防范违规行为，外部审计无法深入到内部获取完整、准确的审计信息。更为重要的是，体育彩票的发行和销售具有显著“政企合一”的特征，国家体育总局垄断着体育彩票的发行权和销售权，自己既是“裁判员”又是“运动员”，既是审计者也是被审计者。这种双重角色扭曲了政府定位，使之既在市场之外充当监督者，又在市场之内从事经营活动。
（3）较长一段时间以来，我国体育彩票业的发展备受质疑，最为明显的便是公益金的审计失灵，造成这一问题的重要原因便是政府规制的失效，一些行政机构在依照法律、规章、政策对相关社会组织进行审计时，未能对企业的市场进入权限、彩票发行体制和机制以及彩票监管机构的运行模式等进行公正、客观的评估，只是彩票公益金的分配和使用以及相关行为都在行政干预与间接调控中完成，致使政府规制难以达到既定的目的，无法提高市场活力与维护社会公平正义。这种审计的不作为直接导致了整个社会经济绩效的滑坡和社会福利的损失，给社会的整体进步设置了隐性障碍。
三、中国体育彩票公益金的审计创新
长期以来体育彩票的发行市场缺乏必要的监管，因此，有必要对包括体育彩票在内的彩票市场进行综合、全面地审计，对其公益金的使用和分配进行严格监管，针对现有的公益金审计盲区加以发掘和整顿，以恢复体育彩票公益金的正确用途，增强人民群众对国家、对政府体育事业的信心和该行业公信力的树立[5]。
1.在全国推行大规模审计
体育彩票审计实施以来，公益金的绩效审计之路一直十分艰难，其主要原因在于体育彩票公益金的收入已经在个别地方形成相当规模，甚至成为当地政府的重要收入来源。但是，我国的现实情况是，一些地方审计部门并不能对其开展独立审计，人、财、物等资源都要受到地方政府的约束，单纯依靠地方审计、公开其公益金的走向和规模存在一定困难。因此，有必要在上级监督部门的部署下，通过扩大审计范围，借助公正“第三方”的力量将彩票公益金的使用监督落实到位。只有这样，才能彻底厘清体育彩票发行中存在的问题，才能通过监督体制的修补，将公益金收拢至公共账户，提高使用效率。
2.构建跟踪审计程序
跟踪审计作为一种特殊的过程审计，能够很好地对比传统事后审计的缺点，能够在审计的过程中对出现的问题进行整改和规范，这对提高审计质量具有明显帮助。比如，在对体育彩票公益金进行绩效审计时，可以通过新闻媒体的参与对审计工作加以跟踪，这一工作通常在官方审计数据公布之前进行，其目的是通过社会舆论为体育彩票公益金的绩效审计和彩票的运营服务等施加必要压力。此外，由于新闻媒体的报道具有及时性与内容普及性的特征，在和官方审计结合之后，能够起到比照和监督的作用。以促进更多有资质的专业社会组织承担更多的公共服务项目，最大限度地降低体育彩票公益金的绩效审计盲区。
3.注重体育彩票公益金审计的广度和深度
体育彩票具有自己的游戏规则，但其买卖、抽奖和资金使用都应公开透明，接受社会与异质权力的广泛监督。审计作为异质权力监督的重要表现，对体育彩票公益金的绩效有着明确地判断。因此，在这一过程中，要注重体育彩票公益金审计的广度和深度，不断延伸体育彩票公益金的审计范畴。只有这样，才能发现问题、解决问题，推动体育彩票事业的发展，助力其形象的重塑。
作者：马磊
