摘要：城镇职工基本养老保险基金缺口问题在人口老龄化的背景下日益严峻，在一定程度上影响了现行养老保险制度的可持续运行。本文通过分析城镇职工基本养老保险基金缺口的现状及成因，提出解决这一问题的对策。
关键词：城镇职工；基本养老保险基金缺口；成因及对策
随着人口老龄化不断加剧，我国城镇职工基本养老保险基金缺口问题日益严峻且尚未得到有效解决。分析城镇职工基本养老保险基金缺口成因，探索解决基金缺口对策，对于完善城镇职工基本养老保险制度，促进城镇职工基本养老保险基金可持续运营有一定的理论参考价值和现实实践意义。
一、城镇职工基本养老保险基金缺口现状
根据《中国养老金发展报告2014》的相关报告，以2012年为基准，社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户的隐性债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐性债务为86.2万亿元，占2012年GDP的比率为166%。由此可以看出，我国城镇职工基本养老保险基金缺口形势已经不容乐观。2010年我国人口平均预期寿命达到74.83岁，比10年前提高了3.43岁，预计2025——2030年将延长至76.3岁，2045——2050年延长至90岁。人口老龄化及预期寿命的延长不仅意味着老年人占总人口比例的不断提高，而且是领取养老金的退休人员与缴纳养老保险的在职职工比例不断上升的过程。同时，在法定退休年龄未作调整的情况下，人口预期寿命的延长直接导致了养老金领取年限的增加。最终的结果就是养老保险基金支出的扩大，导致在很长一段时间内我国养老保险基金缺口问题的持续。
二、城镇职工基本养老保险基金缺口成因
1.人口老龄化的冲击。根据2010年第六次全国人口普查数据，我国60岁以上人口占总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁以上人口占总人口的8.87%，比2000年上升1.91个百分点（数据来源：国家统计局网站）。我国人口年龄结构的变化，说明随着我国经济社会快速发展，老龄化进程逐步加快。人口老龄化将导致劳动人口减少，养老保险基金的支付群体减少；老年抚养比上升，养老保险基金支出增加。随着人口老龄化进程的不断加快，养老保险基金的负担将越来越重，如果不对退休年龄及计划生育的相应政策进行调整，养老保险基金的缺口势必会越来越大。2.转制成本问题。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，将职工分为老人、中人、新人。“新人”在其工作期间内可以建立完整的个人账户基金；而“老人”没有缴纳过养老金，在其工作年限中也没有建立个人账户；“中人”的个人账户是不完整的，1997年后个人账户的积累不足以满足以后养老的需要。由于政府始终没有明确转制成本的承担者，也没有明确提出相应的偿还计划，于是“统账结合”在实践中变成了“混账管理”，试图用社会统筹基金来偿还隐性债务，当社会统筹基金不够支付时，就直接使用个人账户基金来偿还。3.覆盖面窄，收缴率低。我国养老保险覆盖率低的问题究其原因，主要是在非公有制经济（包括民营、私营、个体工商户户和灵活就业等）就业人员大量游离于制度之外。覆盖面窄导致了基金增幅不明显，支付压力沉重，职工未来的权益得不到保障，同时也使得养老保险基金短期内收入降低，共济性减弱。根据人力资源和社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》报告显示，2014年，企业缴费人员19431亿，占参保职工的比例为81.2%，比2013年的占比下降2.8个百分点，比2009年下降6.5个百分点（数据来源：人力资源和社会保障部网站）。基金收缴率低必然导致的是基本养老保险基金收入减少，从而对基金缺口造成影响。4.退休年龄偏低。退休年龄是领取养老金的资格限制之一，是养老金支付条件的重要构成指标，它影响到基本养老保险基金收支两方面。提高退休年龄，可以增加养老保险基金的缴费年限，减轻社会养老负担；退休年龄低，则增加养老金领取年限，增加了养老保险基金支出，社会养老负担加重，基本养老保险基金的收支平衡则不容易实现。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了我国男性职工的退休年龄为60岁，女性职工为50岁。在当时看来，这一规定是合理的，然而随着人口预期寿命的延长，偏低的退休年龄将直接影响养老保险制度的运行，影响基金收支平衡。5.基金投资管理不善。长期以来，由于我国金融市场监管体系不够完善、发展不够成熟，为了确保基金安全，我国将基本养老保险基金的投资严格限制于存入银行或购买国债。由于投资渠道单一，随着养老保险基金支出和结余的快速增长，基金保值增值形势日益严峻。另一方面，养老保险基金管理不善，挤占、挪用养老金的案件时有发生，基金征缴过程中少缴或漏缴的情况频发。这也对基金缺口产生了一定影响。
三、解决城镇职工基本养老保险基金缺口的对策
基于养老保险基金缺口的形成原因，提出以下解决对策：1.化解转制成本，明确政府责任。转制成本问题没有得到合理解决，是城镇职工基本养老保险基金缺口问题产生的一大原因。在这种情况下，政府应该承担起相应的责任，真正实现基本养老保险基金的国家、企业、个人共同承担，加大财政投入力度，消除部分隐性债务，缩小基金缺口。采取股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等方式变现部分国有资产，实现国有企业对职工养老的反哺作用。2.扩大养老保险覆盖面，提高收缴率。通过立法将城镇职工基本养老保险的覆盖范围从国有企业扩大到非国有企业，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。然而扩面是一把双刃剑。一方面覆盖率越高，基金收入越多，但同时基金支出也会增加。因此在扩面的同时，必须提高基金收缴率。加大拖欠、逃费等问题的处罚力度，强化社会保障部门的征缴责任，以做到应收尽收。3.延迟退休年龄。根据测算，退休年龄每推迟1年，全国养老统筹基金可增加40亿元，减支160亿元，基金缺口就能缩小200亿元。基于我国经济、人口、就业等现状，过快提高退休年龄是不现实的。因此可选择逐步延迟退休年龄，通过小步慢走，每年推迟几个月，逐步推迟到合理的退休年龄，同时采取有效措施，坚决抑制提前退休现象。4.完善基金投资管理。养老保险基金的管理体现在基金的筹集、运营和支付一系列过程中。因此，一要制定完善的养老保险基金筹集制度，规范养老保险基金征缴。二要加快制定和实施基本养老保险基金投资多元化、市场化的投资方案，提高养老保险基金收益率。三要建立合理的养老保险基金支付机制，确保养老金支付水平同经济发展及物价等水平相适应。同时完善信息披露制度，加强社会各界对养老保险基金的监督，确保基金的正常运行。
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作者：王思萌 单位：西南民族大学
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