摘要：劳动仲裁制度的运行已显示出极大的弊端，影响了劳动者的维权效率，浪费了司法资源。应当借鉴域外劳动司法体制，撤销仲裁机构，设立劳动法庭，整合法院和劳动仲裁从业人员，清理和改革劳动司法规范，简化劳动争议解决途径，设置法院对行政机构的建议权和建议义务；探索将劳动仲裁纳入商事仲裁体系，以劳动者自愿选择为前提，实施一裁终局制。
关键词：劳动争议；劳动仲裁；劳动法庭；一局终决
一、引言
劳动仲裁制度是我国解决劳动争议的一种特殊制度。劳动争议仲裁是劳动争议诉讼的强制性前置程序，未经劳动仲裁或者未曾申请劳动仲裁的，法院对当事人的劳动争议诉讼请求不予受理。劳动仲裁制度设置的初衷是简便快捷地处理劳动纠纷，但是，该制度的法律实效却差强人意，受到广泛诟病。也有人在人大立法提案中呼吁对劳动仲裁制度进行改革。然而，由于缺乏对我国劳动司法体制和劳动司法实践的具体分析，鲜有人针对劳动仲裁制度改革提出详细的制度设计。对于如何处理现有的仲裁机构和大量的仲裁机构工作人员缺乏讨论，对如何协整劳动司法程序与民事诉讼以及普通仲裁的关系缺乏探讨。本文对劳动仲裁制度运行中的弊端进行分析，借鉴几个典型国家劳动司法制度的经验，提出了我国劳动司法体制重构的具体构想。
二、劳动仲裁制度设置的初衷及其优势
我国劳动仲裁制度的发展经历了以下几个阶段：（1）初创阶段（1950年－1955年）。由政府建立劳动争议机构。（2）废除阶段（1955年－1986年）。在资本主义工商业社会主义改造的影响下，从1955年起，政府即逐步撤销了各级劳动争议处理机构，并认为社会主义制度下，劳动人民与企业利益高度一致，不会存在劳动争议。从1956年到1986年的30年间，中国不存在专门的劳动争议处理制度。（3）重建与发展阶段。1986年，国务院通知各地建立劳动争议仲裁机构；1987年，国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，用以解决国有企业劳动争议。（4）全面发展阶段。1993年颁布的《企业劳动争议处理条例》是劳动仲裁制度的前身。2008年，现行的《劳动争议调解仲裁法》开始生效，劳动仲裁成为解决劳动争议的法定途径，全面适用于企业、事业单位，甚至政府部门等用人单位与劳动者之间的纠纷。劳动仲裁制度设置的初衷是为了快速、有效地解决劳动争议，保护劳动者的合法权益。该制度的设置具有一定的优势，主要体现在以下几个方面：（1）组织和人员构成相对简便。劳动仲裁组织机构的设置与劳动行政主管部门有非常紧密的联系，同时吸纳工会和企业代表作为仲裁人员。仲裁人员的选任对象相对广泛，可以吸纳人力资源相关工作人员；（2）运行相对简便，仲裁期限较短，一般情况下只有45日，远远低于一般诉讼的审判期限。劳动仲裁对小额案件和特定案件实行一裁终局制，加快了部分劳动争议的解决；（3）免交仲裁费用，无论用人单位还是劳动者提出劳动仲裁申请，均无需缴纳仲裁费；（4）能够快速地与劳动行政部门进行业务对接。对于在劳动仲裁中发现的违法用工或者侵害劳动者合法权益的行为，可以快速转移至行政主管部门，并保留和提供证据材料。对于劳动行政主管部门主持调解而无法妥善解决的争议，也可以建议当事人快速简便地寻求仲裁；（5）劳动仲裁前的劳动调解程序有利于及时化解矛盾，是解决劳动争议的高效而有力的途径。
三、劳动仲裁制度的弊端
尽管从理论上劳动仲裁制度具有一定的优势。然而其弊端也是显而易见的，即：1.劳动仲裁制度的设置非但没有快速、有效地解决劳动争议，反而使得劳动争议的处理越发曲折和复杂。法院和劳动仲裁委员会之间分工不明，劳务关系纠纷由人民法院主管，而劳动关系的纠纷由劳动仲裁委员会主管。然而，对劳务关系和劳动关系的认定本身就是一个复杂的法律问题，二者之间的区别并非显而易见，需要进行法律判断。司法分工的不明确给当事人和司法（准司法）机构都带来了极大的不便，当事人往往被法院和劳动仲裁机构相互推诿。2.劳动仲裁是劳动争议提起诉讼的强制性前置程序。一般的商事仲裁以当事人的仲裁协议为前提，而劳动仲裁则不需要，其本意是欲简化争议解决的途径，但实际上却提高了当事人诉讼的门槛，给当事人的维权带来了更多的限制。劳动仲裁并不能形成一个审级，在实践中，很多企业会利用起诉和上诉程序，将劳动争议的解决时间往后拖。由于劳动纠纷的管辖地往往是用人单位所在地或者用工地点，对于外地务工者而言，这种漫长而繁琐的程序，成为了劳动者权利救济的严重障碍。现有的可诉的劳动仲裁制度实际上形成了“三审终审”的特殊制度，极大地浪费了社会资源，给劳动者带来了更多的讼累。3.劳动仲裁规定了1年的时效。这比普通民事诉讼2年的时效更短，造成的结果是劳动维权要比普通的民事维权更受时间局限。劳动法作为社会法领域的法律，强调倾斜保护劳动者的权益，时效上的这种规定比普通民法更为苛刻。相比之下，限制了劳动者维权的期限。4.劳动仲裁机构设置与法院设置一定程度上形成了职能重复。我国基层人民法院按照行政区划一一设立，劳动仲裁机构一般也是这样，而且二者均行使司法或者准司法职能。与人民法院一样，劳动仲裁机构也设立立案窗口接收当事人的仲裁申请和证据资料；设立仲裁庭对案件进行审理，审理过程中同样适用法院的回避、举证、辩论等程序和规则；最终形成仲裁裁决，裁决生效的，当事人可申请法院执行。这种机构和程序设置与法院高度同质化，仲裁机构和法院对同一案件几乎是按照同样的模式进行运作。
四、域外劳动争议司法体制的借鉴
事实上，无论大陆法系还是英美法系，鲜有国家和地区实施和中国类似的劳动司法体制。最典型的劳动争议司法体制有三种：（1）设立专门的劳动法院或劳动法庭，以德国为代表；（2）在诉讼之外将劳动仲裁与商事仲裁同等对待，以美国为代表；（3）实施普通民事程序，以日本为代表。德国设立劳动法院解决劳动纠纷。德国法律将劳动关系视为民事关系的一种，德国民法典第611条至630条专门对劳动关系进行了规定；在劳动纠纷的司法体制上，制定了《劳动法院法》，成立了专门的劳动法院处理劳动争议诉讼。德国的劳动法院按照审级分为基层劳动法院、州劳动法院和联邦劳动法院三级，分别相当于初审法院、上诉法院和复审法院。劳动法院的庭审法官由职业法官和名誉法官组成，名誉法官又包括企业和劳工代表，拥有和职业法官一样的询问、阅卷和表决权。调解是一审法院审理劳动纠纷案件的必经程序，调节协议具有执行力。开庭审理分为“裁判程序”和“决议程序”两种，分别适用于个人劳动争议案件和集体劳动争议案件。当事人不服基层劳动法院判决，可以向所在地的州劳动法院上诉；州劳动法院对案件从事实认定到法律适用方面进行全面审理；不服州劳动法院判决的，还可以向联邦劳动法院上诉，联邦劳动法院只就法律适用问题进行审理。这样德国劳动司法体制在劳动法院系统内部全部完成，并且程序相对简捷。美国在普通法院的劳动诉讼之外实施劳动仲裁。在美国，将劳动争议分为权利争议（对既存权利的争议）和利益争议（要求新权利的争议）。一般来讲，个别争议均属权利争议。利益争议的解决一般不进入劳动司法程序，而是以政府机构和其他民间机构进行调解、仲裁。美国设立联邦调解调停局，并在各州设办公室，以自愿为前提（就业歧视案件除外，该类型案件强制性调解前置，未经雇用机会均等委员会调解，不得起诉），对权利争议和利益争议进行调解，调解协议不具备司法约束力。除此之外，美国实行劳动仲裁制度。美国仲裁协会集普通的商事仲裁和劳动争议仲裁职能于一体。美国的劳动争议仲裁也是自愿的，权利争议和利益争议均可仲裁，仲裁裁决具有法律效力。对于权利争议，如果争议当事人没有达成仲裁协议，可以依照普通民事程序直接向联邦法院巡回法庭起诉，当事人对巡回法庭的判决不服，可以依照民事诉讼程序上诉。①日本的劳动司法实施普通民事诉讼程序。2001年日本制定了《个别劳动争议解决促进法》，《个别劳动争议处理促进法》要求和鼓励相关政府部门、劳动委员会仲裁协会、律师协会等组织促进劳动争议处理。法院是正式的劳动争议司法机构，由审判委员会对劳动争议案件进行审理，该委员会由1名劳动审判官和2名劳动审判员组成。劳动审判官由职业法官担任，劳动审判员由劳动关系专家担任。法院审理个人劳动争议案件首先进行调解，调解不成则进入审判，审判及其后的上诉完全按照民事诉讼程序进行。纵观各国劳动司法体制，均以各自的方式实现了高效、快捷处理劳动争议的目的。凡是实行劳动仲裁的，均以自愿为前提并承认劳动仲裁结果的法律约束力；凡是实行诉讼体制的，亦不强制设置劳动仲裁前置。
五、劳动争议司法制度重构
我国的劳动仲裁的优势有限，而其劣势则已经给劳动者维权造成了极大的不便。应当考虑在保留和发扬劳动仲裁制度优势的前提下，重构劳动争议司法制度，尽可能地简化劳动争议司法程序，规避其种种弊端。值得指出的是，劳动仲裁前的民间调解程序由各种调解组织主持实施，可以予以保留。
（一）与民事诉讼的并轨
1.撤销劳动仲裁制度应当充分吸取劳动仲裁的优越性，规避劳动仲裁制度的弊端。由于劳动仲裁并无强制执行力，其仲裁过程和结果均形同虚设，对法院没有任何约束力，给当事人徒增负担。劳动争议司法制度改革首当其冲的便是撤销劳动仲裁制度。应当废除劳动争议仲裁调解法，将劳动争议调解仲裁纳入普通民事法律体系中。目前，我国劳动争议调解仲裁法确立了劳动争议调解制度和劳动争议仲裁制度。一方面，应当保留劳动争议调解这种简便的民间调解制度。值得注意的是，调解制度本就是民事纠纷解决途径的一种重要方式，无需在民事法律体系之外单列一个劳动争议调解制度，这纯属立法上的重复与浪费，废除劳动争议调解制度对劳动纠纷的调解没有任何影响。另一方面，应当彻底废除劳动仲裁的诉讼前置制度，从而将劳动争议直接纳入民事诉讼的轨道。通过上述方式既可以保留快速简便的劳动争议调解制度，又能避免劳动仲裁的种种弊端。2.设立劳动法庭（1）设立劳动法庭。现有的部分法院业已建立了专门的劳动法庭审理劳动争议案件，其他法院也在某一民事审判庭进行劳动争议案件的审理。当事人对于劳动争议可以直接到人民法院起诉立案并进行审理即可，这样就可以省去繁琐的劳动仲裁前置程序。设立劳动法庭对现有的法院体制和司法制度并无大的冲击，可以在保证司法体系稳定性的前提下做到劳动争议司法的大踏步前进。（2）劳动仲裁人员分流。劳动仲裁制度的撤除必然意味着原有人事的重新安排，对于现有的仲裁员，可以直接分流到法院，符合法官任职条件的，可以转为法官；对于兼职仲裁员可以参照民事审判员进行聘任；对于劳动仲裁行政辅助人员和后勤人员等，可以在劳动行政机关和法院之间根据实际需要进行安排。这样可以保证仲裁队伍的稳定性，也可以保证法院审判人力资源的充足。3.协整劳动诉讼与普通民事诉讼的关系值得注意的是，在对现有劳动争议调解仲裁法进行修订时，应当协整现有仲裁制度的优点，使之稳妥地切入民事诉讼体制。（1）保留原有的管辖规则。由劳动合同履行地或者用人单位所在地的法院管辖。双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的法院申请仲裁的，由劳动合同履行地的法院管辖。回避制度、证据规则、诉讼代理等与普通民事诉讼保持一致。（2）重新设定诉讼时效和审理时限。现有的劳动仲裁制度设定了1年的仲裁时效，不利于劳动者维权，劳动诉讼时效的期限应当增加为2年，与民事诉讼法保持一致，诉讼时效的中止和中断也同样适用民事诉讼法。民事诉讼法对审理期限的一般规定为6个月，长于现有劳动仲裁法45日的规定。在未来的劳动争议诉讼立法中，应当保留劳动仲裁中的这种审理时限制度。与此同时，应当在劳动争议诉讼立法中规定二审时限制度，限定相对较短的审限，比如3个月。（3）保留小额争议“一局终决”制。劳动仲裁制度中设立了小额争议的“一局终决”制，这种制度设计有利于及时化解劳动纠纷，减轻讼累。因此，建议在劳动纠纷诉讼程序中保留现有的小额劳动争议“一局终决”制。通过这种方式，可以大大简化劳动纠纷的司法处理途径，减轻当事人的讼累，节约司法资源。（4）重视和发挥司法建议的作用。由于现行的劳动仲裁与劳动行政执法的特殊关系，劳动仲裁能为劳动行政执法提供一定的线索和证据。在劳动司法体制改革中，应当发挥法院司法建议的作用，全面发挥现行劳动仲裁制度的优势。在劳动司法中，发现用人单位涉嫌违反劳动法律法规的，应当向劳动行政部门提出司法建议，并可以移交相应的证据材料。
（二）与商事仲裁的并轨
黄晓慧、杨鸿雁、秦国荣等学者指出，应当将劳动仲裁与商事仲裁并轨，或者赋予劳动仲裁“一局终决”的效力，才能避免现行劳动仲裁的弊端，提高劳动纠纷争议处理的效率。可以肯定的是，该提议确实看到了我国劳动仲裁无效率的现状。但是必须指出，劳动仲裁与商事仲裁的并轨必须考虑到商事仲裁制度与劳动仲裁制度的巨大差异。在撤销劳动仲裁机构，分流劳动仲裁机构人员，将劳动争议纳入民事诉讼的前提下，（1）适当地探索将劳动仲裁纳入商事仲裁的受案范围。将劳动仲裁纳入商事仲裁受案范围时，必须同时对商事仲裁制度作出调整；（2）应当对仲裁机构仲裁员的任职条件进行改革，吸纳劳动和人力资源相关的专业人士；（3）当事人仲裁协议的签订应当倾斜保护劳动者，比如，可以赋予劳动者单方认可或者否认仲裁协议的权利。但是，由于商事仲裁对仲裁员的任职要求非常高，而且商事仲裁委员会的分布范围非常有限，远远不及人民法院的分布广泛，不利于当事人及时、方便地化解劳动纠纷。因而，通过将劳动仲裁纳入商事仲裁受案范围从而解决现行劳动仲裁的弊端，只能作为劳动诉讼制度的补充。
六、结语
本文对我国劳动仲裁制度产生和发展的过程进行了回顾，指出了我国劳动仲裁制度运行中存在的几大弊端：劳动仲裁结果不具有执行力，极大地浪费了司法资源；强制实施劳动仲裁，提升了劳动者的维权成本；仲裁时效的设置不利于劳动者维权；劳动仲裁机构设置与法院设置形成了职能重复。通过借鉴国外劳动司法制度的经验和对我国劳动仲裁体制运行现状的分析发现：（1）废除现行的劳动仲裁制度，设立劳动法庭和劳动诉讼特别程序；（2）探索劳动仲裁与商事仲裁的并轨。为此有利于从根本上解决上述问题，有利于整合我国既有的司法资源，有利于劳动者保护自身的合法权益。
作者：张军荣
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